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1. '국민의정부' 시기의 빈곤 문제와 정부 정책
1997년 갑작스럽게 찾아온 외환위기와 함께 중간층 이하 국민의 생활이 불안정해졌고, 이에 따라 우리 사회는 사회안전망의 확충과 특히 저소득층을 위한 빈곤대책을 마련할 필요가 있었다. 이를 위해 국민의 정부는 4대 사회보험을 정비함과 동시에 국민기초생활보장제도를 시행함으로써 사회보장제도의 새로운 기틀을 만들었다. 물론 복지예산도 크게 늘었는데, GDP 대비 사회복지지출 비중이 국민의 정부 출범 전에는 6% 수준이었으나 출범 이후인 1998년과 1999년에는 10% 수준으로 높아졌다.
 | | | | | | ⓒ 인권위 김윤섭 | | 이중에서도 국민기초생활보장제도는 빈곤층 국민의 고통을 덜어 주는 가장 중요한 공공부조 제도로서 많은 관심과 기대를 모았다. 국민의 정부 5년간 생계급여 수급자는 4.1배, 4인 가구 최저생계비는 2.6배, 의료급여 예산은 3.5배, 생활보장 예산은 거의 4배 증가하였다. 그리고 저소득층 노인을 위한 경로연금제도를 시행하고 장애아동부양수당을 신설하였으며 기초생활수급자가 아닌 저소득층 만5세 아동에 대한 무상보육도 실시하였다.
한편 1998년에 정점에 이르렀던 실업률과 빈곤율은 점차 낮아지기 시작해서 2002년에는 외환위기 이전 수준으로 회복되고 있었다. 또한 빈부격차 수준도 조금씩 좁혀지고 있었다. 이는 국민의 정부의 적극적인 사회복지 정책과 2001~2002년의 무리한 경기 부양책에 따른 경제성장 및 경기회복에 기인한 것으로 판단된다. 그러나 곧바로 저성장세로 돌아선 2003년부터 빈곤율과 빈부격차 수준은 다시 악화하기 시작하였다.
2. 참여정부의 빈곤정책
이 시기에 등장한 참여정부의 빈곤정책은 국민의 정부 정책기조를 이어 가고 있다고 볼 수 있다. 참여정부가 그동안 추진했던 빈곤 관련 주요 정책들은 부양의무자 범위축소를 통한 기초생활보장 수급자 선정기준 완화, 차상위계층에 대한 의료급여와 자활사업 확대, 보육료 지원대상의 확대, 다가구주택 매입임대사업 등을 들 수 있다(표 참고).
먼저 부양의무자 범위는 국민기초생활보장법을 개정, 올해 7월 1일부터 수급권자의 직계혈족 조부모, 부모, 아들, 딸 등 및 그 배우자 며느리, 사위 , 생계를 같이하는 2촌 이내의 혈족 형제자매 에서 수급권자의 1촌 직계혈족 부모, 아들, 딸 등 및 그 배우자 며느리, 사위 등 , 생계를 같이하는 2촌 이내의 혈족으로 범위를 축소하였다.
차상위계층에 대한 의료급여는 2004년 희귀난치성 질환자 2만2000명에 이어 올해부터는 12세 미만 아동 12만1000명에 대해 의료급여를 실시할 예정이고, 자활사업은 올해 2만 개의 자활근로, 7000개의 사회적 일자리를 제공할 예정이다.
또한 도시근로자 평균소득 60% 4인기준 소득인정액 184만원 이하 가구 만 3~4세 아동에 대해 보육료를 차등지원 100%, 80%, 60%, 30% 하고, 도시근로자 평균소득 80% 246만원 이하 가구 만 5세 아동에 대해 무상보육을 실시하고 있다.
| 공공부조 현황과 추진계획 |
구분 현행 지원 추가 지원
1. 기초생활보장 ★기준 : 최저생계비 이하 (4인가구 114만원)
● 기초보장 급여 ● 생계·주거·교육급여 등 : 1,495천명 ● 신규수급자 증가
- 4인 최고 972천원 - 부양의무자 기준 완화: 116천명
● 의료급여 ● 의료급여: 1,654천명
● 1,2종 구분(2종 본인부담: 15%) ● 2종 본인부담금 인하: 15→10%
● 자활지원 ● 조건부수급자 등 자활사업:4만명 ● 좌동
● 직업적응훈련 : 3천명(연간)
2. 기초수급자 추가지원 ★기준 : 최저생계비 등 이하(4인가구 114만원)
● 노인 ● 경로연금 : 363천명(45~50천원) ● 좌동
● 장애인 ● 장애수당 285천명 : 중증 6만원, 경증 2만원 ★장애수당 : 중증 7만원으로 인상
● 장애아동부양수당 3천명(5만원)
● 본인부담 의료비: 130천명(실비)
● 저소득 유자녀가정 ● 보육료 44천명(153~299천원) ● 좌동
● 소년소녀가정 ● 학용품비등 부가급여: 6천명 ● 좌동
※긴급지원제도 ● 긴급지원제도 도입('06년)
- 긴급생계지원 77천가구, 긴급의료 12천가구, 긴급주거 8천가구 등
3. 차상위계층 기초보장 부분급여 ★기준 : 최저생계비의 100-120%
● 의료급여 ● 차상위 의료급여 ● 차상위 의료급여 확대 : 16만명('08)
- 희귀난치성 질환자 22천명('04) - 18세미만 아동 : 87천명('06년)
- 12세 미만 아동 121천명('05) - 임산부 : 12천명('07년 - 장애인 : 64천명('08년)
● 자활급여 ● 차상위 자활사업 2만명 ● 자활사업 확대 : 6만명('09년)
● 사회적일자리 7천명 ● 사회적 일자리 확대: 연간 1만명('07년)
4. 요보호 차상위계층 등 지원 ★기준 : 최저생계비의 100%～최대210%
● 노인 ● 경로연금: 269천명 - 1인 31~35천원 ● 좌동
● 노인일자리 3.5만자리 ● 노인일자리 확대 : 30만자리('09년)
★기초수급노인 포함
● 치매·중풍노인 보호대책
- 요양시설 확충 등('08) : 실비시설(110개소) 등
- 시설 입소비 지원('07) : 5~6천명(25~40만원) - '돌보미 바우처': 약 6천명(월 20만원)
● 장애인 ● 1-3급 중고교생 ● 좌동
- 입학금 및 수업료등 : 4천명(실비)
● 장애인 직업재활시설 248개소 ● 중증 장애인 장애수당 신설('07) - 122천명, 7만원
● 중증장애인 특별보호대책 ● 장애인 직업재활시설 309개소('09)
- 무료·실비 보호시설 79개소 ● 중증장애인 특별보호대책
- 무료·실비보호시설 : 79('05)→329개소('09)
- 시설입소비 지원('07) : 800명(27만원) - '돌보미 바우처' : 5천명(월 20만원)
● 저소득 모부자가정 ● 아동양육비: 3만명 (5만원) ● 좌동
● 자녀학비 : 3만명(실비)
● 저소득 유자녀가정 ● 저소득 보육료: 228천명(46~239천원) ● 소득계층별 차등지원 수준 확대
● 만5세아 무상보육 :95천명(131천원) ● 만 5세아 무상보육 확대 및 장애아 전원으로 확대
● 장애아 무상보육 : 9천명(299천원)
● 교육비 지원 ● 고교생 수업료, 입학금 :14만명 ● 고교생 수업료, 입학금 :175천명
● 중고생 학교운영지원비: 155천명 ● 좌동
'희망한국21'(05.9, 관계부처합동)의 붙임자료에서 인용
3. 빈곤 문제의 현실과 정책과제 - 차상위계층을 중심으로
사회 양극화와 빈곤 문제가 심각해지면서 차상위계층이 정책의 관심대상으로 떠오르고 있다. 이렇게 차상위계층에 관심이 집중되는 이유는 한마디로 이들이 사회안전망의 사각지대에 있기 때문이다.
기초생활보장제도는 최저생계비를 기준으로 수급자 자격을 갖게 되면 생계·의료·주거·교육 등의 모든 급여를 받지만, 생활처지가 별반 다르지 않은 차상위계층 국민은 이러한 급여를 전혀 받지 못하는 구조로 되어있다. 게다가 까다로운 부양의무자 조건에 걸려 실제 부양도 받지 못하는 중고령자 빈곤층이 보호를 받지 못하는 경우가 많다.
 | | | ▲ 구룡마을 풍경 | | | ⓒ 인권위 김윤섭 | | 이에 따라 기초생활보장제도가 전체 빈곤층의 일부분만을 포괄하고 있다는 문제가 꾸준하게 제기되어 왔다. 최근 정부가 발표한 '차상위계층 실태조사 중간보고서'에 의하면 2003년 기준 수급자 수는 138만 명 전 국민의 2.9% 인데 수급자가 되지 못한 빈곤층이 177만 명, 수급자 기준 소득인정액의 120%인 차상위계층이 86만 명으로 추계되었다. 수급자 외에 우선적으로 지원해야 할 정책 대상자가 263만 명 전 국민의 5.5% 더 있다는 얘기다.
이미 2001년 즈음부터 기초생활보장제도가 포괄하지 못하고 있는 커다란 사각지대를 해소해 나가야 한다는 주장이 많았지만 국민의 정부는 물론이고 참여정부마저 이 부분에서는 별 성과를 거두지 못한 것 같다. 그리고 참여정부의 사회복지정책이 기대 이하라는 생각을 갖게 되는 것도 이런 까닭일 것이다.
앞의 보고서에 따르면 차상위계층의 가구주는 노인·장애인·여성인 경우가 상대적으로 많고 특히 노인이 63%로 두드러진다. 그래서 만성질환을 앓고 있는 비율이 52%나 되며, 가구주의 경제활동상태가 비경제활동(48%), 자영업(20%), 일용직(15%) 순으로 나타나 직업이 없거나 불안정한 상태를 보여 주고 있다. 또한 소비실태를 보면, 식비 비중이 전체 생활비의 28%로 전체 가구(21%)보다 높고, 보건의료비가 차지하는 비중은 9%로 전체 가구에 비해 두 배 이상인 반면, 사교육비는 3.3%로 전체 가구에 비해 절반에도 못 미친다. 그야말로 양극화가 고착화할 수밖에 없는 상황이다.
따라서 향후 참여정부의 가장 중요한 빈곤정책 과제는 기초생활보장제도에서 배제된 광범위한 취약계층을 단계적으로 포괄하는 것, 즉 '기초생활보장의 사각지대 해소'라 할 수 있겠다. 그리고 그 수단은 가장 시급한 부분인 의료, 주거, 교육급여와 일자리를 제공하는 것이다.
이를 위해서는 기초생활보장제도의 틀을 바꾸어야 한다. 통합 급여체계를 개별 급여체계로 전환해서 의료급여, 주거급여, 교육급여, 자활사업이 각각의 수급기준과 소득수준에 따라, 즉 저소득층의 가구 특성과 형평성에 따라 제공되도록 바뀌어야 한다. 그래야만 수급자의 만족도도 높아지고 예산도 더욱 효율적으로 운용될 것이다.
한편 정부와 여당은 지난 9월 26일 기초생활보장제도의 내실화, 차상위계층에 대한 빈곤예방 및 탈빈곤 정책의 강화, 사회안전망 추진체계 개편과 향후 4년간 2006~2009년 8조6000억원의 신규 재정 투입을 골자로 하는 '희망한국21-함께하는 복지'정책을 발표하였다.
 | | | ▲ 하월곡동 유아방 | | | ⓒ 인권위 김윤섭 | | 세부 내용을 대략 살펴보면, 부양의무자 가구의 소득인정기준 완화 120%에서 130% , 위기상황 취약계층에 대한 긴급복지 지원, 차상위계층 의료급여 대상자 확대, 다가구주택 매입임대사업 물량 확대 2015년까지 5만 호, 영유아 보육료지원대상 확대, 차상위계층 자활사업 참여자 확대, 노인수발보장제도 도입, 차상위계층 재가 중증노인대상 '돌보미 바우처 가칭 '제도 도입 등이 들어 있다.
정부와 여당은 이번 발표를 '양극화 대응'과 '사회안전망 개혁'에 '본격적으로 나서'는 것이라고 언급하고 있지만 '단계적 점진적 양적 확대'에 그치고 있다는 생각을 지울 수 없다. 왜냐하면 기초생활보장제도의 개별 급여체계로의 개편과 부양의무자 범위의 축소 1촌 직계혈족 이내 , 장애수당 등의 현실화, 최저임금 개선과 비정규직 개선, 실업부조제도의 도입 등 보다 근본적으로 개선되어야 할 조치들을 직접적으로 다루고 있지 않기 때문이다.
또 의료급여 대상자 확대계획 2008년까지 32만 명 에서 볼 수 있듯이 양적확대 또한 그 수준이 미비해서 과연 이 정도로 양극화 추세를 막을 수 있을지 의문이다. 때를 놓치거나 적절한 수준의 조치를 취하지 못하면 반드시 나중에 더 큰 고통이 따르게 마련이다. 우리 사회의 양극화는 지금 심각한 국면에 돌입하고 있다. 지금 과감한 재정 투입과 기초생활보장제도 개편을 추진해야 한다.
덧붙이는 글 | 이 글은 국가인권위원회가 발간하는 월간 <인권>에 실려 있습니다.
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