지난 27일 오후 2시, 서울시 종로구 창신동에 위치한 종로구민회관 2층 대강당에서는 SOCON 사회갈등연구소(소장 박태순) 주최로 '도시재정비사업 갈등현안과 해소방안'이라는 제목의 토론회가 열렸다.
충남대학교 사회학과 박재묵 교수의 사회로 두 시간 반 동안 진행된 토론회에는 단국대학교 도시지역계획학 조명래 교수, 참여연대 민생희망본부 실행위원 권정순 변호사 등이 뉴타운 현황에 대해 살펴보았고, 대전과 인천지역의 사례를 통해 해소방안에 대해 생각해 보는 시간을 가졌다. 또, 현재 뉴타운이 진행되고 있는 구역의 주민대표들이 자신의 생각과 주장을 펴는 기회가 마련되기도 했다.
"뉴타운, 도시계획역사에서 가장 실패한 정책 중 하나"
우선 발표자로 나선 조 교수는 "지난해 4월 11일, 국회 대정부 질의에서 총리는 '뉴타운 사업 실패'를 공식적으로 인정하고, 그 해법으로 '조합해체나 지정철회 등 여러 방법이 가능하다'고 발언해, 앞으로 정부가 그에 맞는 해법을 찾을 것으로 예상한다"며 발표를 시작했다.
조 교수는 서울시의 경우, "총 30여 개 지구에 248개의 뉴타운 구역이 있는데, 8.9%만이 준공한 채 10년간 표류하고 있다"며, 뉴타운 사업은 "40~50년 도시계획역사에서 가장 처절하게 실패한 정책 중 하나"라고 규정했다. 조 교수는 "따라서 정부가 철저하게 반성하고 해법을 제시해야 한다"고 강조했다.
또, 조 교수는 "뉴타운은 이명박 전 서울시장이 체계적 준비나 제도적 장치 없이 '표를 얻기 위해 졸속으로 무리하게' 특별법으로 추진한 정책"이라며, 사업성을 우선으로 추진하다보니, 많은 문제점들이 속출하고 있다고 지적했다.
우선, 동시다발적으로 지구지정을 남발했고, 둘째, 재정이 충분하지 않으면서도 많은 사업들을 한꺼번에 추진하다보니 공적부분에서 지원 및 관리가 되지 않고, 셋째, 광역적으로 큰 지역을 아우르다보니 구역 간 조율도 어렵다고 설명했다. 또, 긴 과정을 짧은 기간 내에 끝내려다 보니 '추진의 비민주성' 즉, 관리처분단계에서 지역주민의 재산권이 박탈당하는 것을 알게 되거나, 정부가 지원해야 할 부분을 지원하지 않는 등의 폐해가 나타났다고 지적했다.
또, 서울시 뉴타운 지구내의 '반 이상이 멀쩡하게 사는 집'들로 되어 있으며, 경기도의 경우 그 기준이 2/3 이상에서 40%로 내려가, 본래대로라면 '어느 한 구역도 재개발로 묶일 수 없는 지역'이라고 설명했다. 그러나 조 교수는 사업을 추진하지 못하는 가장 큰 문제는 '부동산 시장의 침체'라고 설명했다. 그리고 앞으로 50~60년 이내에 이러한 상황은 악화될 것으로 예상한다고 말했다.
조 교수는 결론으로 "기존의 사업방식으로는 미래가 없음에도 불구하고, 최근까지 건설교통부나 국토해양부를 통해 보여준 정부대책은 '고목나무에 꽃을 피우는 식'으로, 근본적으로 대안을 찾는 책임행정의 면모를 보여주지 못했다"고 지적했다.
그는 지난해 말 통과된 정부의 개정안을 보면, '일부 사업성이 있는 구역에는 뉴타운을 추진하겠다는 방침'인데, 그것은 '얻는 것보다는 잃는 것이 더 크다'고 경고했다. 그는 "장기적 사회비용을 생각했을 때, 현재는 출혈이 다소 있다 하더라도 근본적 대안을 강구하는 것이 문제해결로 가는 길"이라고 강조했다.
"이해 당사자인 '지방정부', 중립적 입장서 갈등해결 할 수 없어"
두 번째 발제자로 나선 참여연대 민생희망본부 실행위원 권정순 변호사는 '지방정부의 여러 문제점'들을 지적했다. 우선, 조합설립인가 단계에서 '백지상태'로 서류를 제출하는 것을 알면서도, 인가를 내주는 등의 '장님행정'으로 일관하고 있으며, 주민들이 이를 이유로 '인가'를 보류해 달라고 요청해도, 이를 받아들이지 않고 있다고 지적했다.
또, 지방정부의 민원인에 대한 태도를 지적했는데, 분쟁이 생겼을 때 이것을 '개인과 조합' 사이의 갈등으로 보고, 민원인을 '생떼쟁이'로 부르는 것을 예로 들었다.
권 변호사는 이런 문제를 당한 당사자가 시청이나, 청와대 신문고에 인터넷으로 민원을 넣어도 언제나 똑같은 대답만 얻게 된다며, 이럴 경우 구청에서 '행정소송을 하라'는 제안을 받는데, 실제로 사법부가 행정청의 인가처분을 '위법'으로 처리하는 경우는 거의 없어 결국 원고의 승소 가능성은 희박한 '본질적 한계'가 있다고 설명했다. 결국, 주민들은 '집회' 등의 '집단적 목소리'로 분쟁을 해결할 수밖에 없는 입장에 놓이게 된다고 말했다.
권 변호사는 뉴타운 사업을 실시하면서 예상되는 분쟁을 해결하기 위해 서울시가 25개 구청에 '도시분쟁조정위원회'를 설치했지만, 실제로 2005년부터 2011년까지 접수된 것은 단지 5건에 불과했으며, '구청 스스로가 이해 당사자이므로, 중립적 입장에서 갈등을 해결할 수 없는 한계'를 갖고 있었다고 지적했다.
그는 "서울시의 조정안이 나오기 전에는 각 기초단체들이 추가의 인허가처분을 내주지 말아서 뉴타운 지역 주민들이 어렵게 마련된 개정안의 혜택을 볼 수 있도록 해야 한다"고 말했다. 권 변호사는 구청이 행정을 통해 '법이 위반되지 않는지' 여부를 묻는 소극적 자세에서 벗어나 '행정처분의 타당성이나 적합성 등을 따져 종합적 판단'을 해야 한다고 덧붙였다.
대전 지역신문, 영구임대아파트 소개하며 '무지개 사업' 시작돼
세 번째 발제자로 나온 대전시 생명종합사회복지관 배영길 부관장은 대전시 판암2동의 영구임대아파트 단지를 중심으로 대전시가 실시한 '무지개 사업'을 소개했다.
이곳은 지난 10여 년 동안 2만 명이던 주민이 1만3000명으로 줄었으며, 700세대이던 수급권자가 1750세대로 늘어났다고 말했다. 그는 지난 20년 동안 이 지역의 사회복지사로서 시나 지역사회가 이 지역에 관심을 가질 것을 요구했었지만, 이루어지지 않다가 6년 전 <충청투데이>라는 지역 인터넷 신문이 '4단지 사람들'이라는 제목으로 7번에 걸친 특집기사를 싣게 되면서, 이 지역 소외계층의 이야기들이 알려지게 되었다고 말했다. 그러면서 2006년 9월에 대전시에서 '무지개사업'을 발표하게 되었으며, 6년간 1000억 원을 사용한 대규모 사업이 진행되었다고 전했다.
'무지개사업'은 모두 4단계로 이루어졌고, 지역의 숙원사업들을 이루어 갔다고 말했다. 그는 처음에는 '왜 이 지역에는 인구가 줄어들고 젊은 부부들이 오지 않을까' 고민하다, 이 지역에 '도서관이 지어지는 것'을 젊은 부부들이 원하고 있다는 것을 알고, 2500명의 주민서명을 받아, 공청회를 거쳐 대전시에 건의하는 방식으로 진행되었다고 전했다.
배 부관장은 이 사업이 본래 '2006년 9월 대전시 국장 과장 등 10여 명이 수백 억 규모의 사업을 일방적으로 발표했었다'며, 당시 '큰돈을 쓰면서 공청회 한 번 열지 않고 주민들에게 의견을 묻지도 않은 것에 대해 항의를 했었다'고 말했다. 이후, 시장의 지시로 경찰서장, 보건소장 등 147명으로 구성된 테스크포스팀이 만들어졌으며, 2단계로 넘어가기 전에는 공청회를 열기도 하면서, 주민들의 의견을 청취하는 민주적인 절차를 밟아나갔다고 말했다.
그 과정에서 무지개사업은 필요한 부분을 고치고 보완하는 영국의 구도심재건축 개념인 '도시재생이론'을 빌어 살고 싶은 마을로 변신하게 되었다고 전했다. 그는 현재는 지역 주민들이 함께 참여하는 '마을신문 만들기' 사업을 진행 중에 있다고 덧붙였다.
인천배다리, 주민대책위가 시작한 '도로건설반대운동'
인천 배다리 시민연합의 장숙경 전 사무국장은 '개항과 함께 시작된 배다리' 마을의 역사를 간략히 소개하며, 인천 중구가 자유공원, 중국관 등의 외국공관들이 들어선 반면, 동구는 외국인지역에서 밀려난 소외된 조선인들이 거주하던 곳이라고 설명했다.
배다리는 전쟁이후, 민족정서가 살아있는 동네인데, 2006년 인천시에서 10차선 도로를 내겠다고 공사를 진행하는 과정에서, 2006년 주민 3명이 뜻을 모아 '주민대책위'를 세워 반대 목소리를 모은 것이 '도로건설반대운동'의 시작이었다고 설명했다. 이후, 인천작가회의, 지역문화팀, 모든 정당들이 동참한 '인천시민모임'의 구성으로 운동은 큰 힘을 얻게 되었다고 말했다.
이후 2007년에는 대책위, 시민모임과 함께, 성당, 교회 등을 포함한 종교인들이 시정회의에 참가하게 되었다고 전했다. 특히 이 지역은 전쟁 후 생겨난 헌책방 40~50개가 밀집한 지역이었는데, 한국 최초의 사립학교인 영화학교, 한국최초의 국립학교인 창녕초등학교가 있었고, 선교사들이 인천을 거쳐 서울로 가는 여정에 세워진 많은 유형문화재들이 산재해 있어, 지역의 원로들을 찾아가, 숨겨진 이야기, 방송과 신문에 드러나지 않은 이야기들을 끌어내서 재개발을 하지 말아야 하는 '튼튼한 대의명분'을 세울 수 있었다고 전했다. 결국 2009년에는 화도전축제와 배다리문화축제 등을 열어 결국 인천시는 이 지역의 문화적 가치를 인정하고, 밀어내기 식의 개발을 포기하게 되었다고 설명했다.
그 과정에서 '시청 담당자들의 고민'이 대두되었는데, 시는 "시가 예전에 기획했던 것을 자신의 손으로 철회할 수 없다""자기 가족을 자기가 잘라낼 수 없다"고 말해, 그렇다면 어떤 쉬운 방법이 있겠느냐고 했을 때, 생각해 낸 것이 그동안의 활동을 모은 언론스크랩과 자료를 모아 책을 내게 되었다고 설명했다. 결국, 제물포고등학교와 한국 최초의 사립학교인 창녕초등학교가 이전계획을 취소하면서 강화에 교육센터를 설립하는 등의 계획들이 세워지게 되어, 결국 시는 '스스로의 결정을 철회하게 되었다'고 설명했다.
용산참사 당일, 서울시 문제 많은 뉴타운 계속 진행 의지표명
전국주거대책연합 장경태 위원장은 '뉴타운 재개발이 2009년 1월 20일, 용산 남일당에서 6명의 아까운 목숨을 앗아갔다'며, 전국주거대책연합은 바로 그날 오후 2시 서울역에서 집회를 예정하고 있었는데, 같은 시각 '서울시청에서는 오세훈 시장이 주도하는 뉴타운 공청회'가 열리고 있었다고 설명했다. 그 공청회의 내용은 '서울시 주택의 80%를 아파트로 짓겠다'는 내용이었으며, 그중 20%는 임대주택이었다고 말했다.
이러한 발표는 2007년 2월 시정개발연구원의 자료를 반복하는 것이었는데, "잘못이 있고, 원주민의 재정착이 안 되는 것을 알면서도 추진하겠다"는 의지였다고 설명했다.
전국주거대책연합은 2010년에 서울시에 '뉴타운 반대와 찬성자들이 함께 참여해 방송 토론회를 개최하자'고 제안했었지만, 서울시가 이를 거절하여 당시 116일 동안 주민들과 함께 촛불집회를 열기도 했다고 말했다.
장 위원장은 '서울시가 각 지역별, 단계별 이야기를 하지 말고, 근본적인 문제해결을 해야 할 것'이라고 못 박았다. 그는 피해 당사자들이 올해 1월 18일부터 사흘 동안 시청 앞에서 노숙을 하면서, 뉴타운 대책을 마련하라는 시위를 벌였다고 덧붙였다.
"뉴타운 사업, 황금알 낳는 욕망정치의 산물"
이은 토론에서 연세대 사회과학연구원 김상돈 연구교수는 "뉴타운 사업은 '황금알 낳는 거위'로 불리는 '욕망정치의 산물'이었다"고 전제하고, 발표자들에게 서울시 뉴타운 전면재조정에 대해 첫째, '그렇게 할 수 있는가? 그동안 쏟아 부은 매몰 비용 등에 대해서 어떻게 갈등을 해결할 것인가' 둘째, '총선을 앞두고 찬성과 반대하는 주민 간에 전략적 행동이 나올텐데, 서울시가 이를 어떻게 조정할 것인가'하는 문제를 지적했다. 셋째로, 국책사업의 해결에서 '서울시가 어떻게 서울시와 행정기관 사이에서 시민을 위한 일관성 있는 대응을 할 것인가'를 물었다.
한편 토론자로 나선 창신 숭인동 뉴타운반대 비상대책위원회의 정채훈 위원장(64)은 "창신숭인지역은 2005년 8월 29일에 3차 뉴타운 후보지로 선정이 되었는데, 세입자가 많은 동네며, 다세대 주택에 사는 많은 서민, 중산층이 이제는 빈민, 노숙자가 될 처지에 놓여있다"고 항변했다. 정 위원장은 "이곳은 3000개에서 4000개가 넘는 의류상가가 밀집해 있어, 동남아시아를 포함한 아시아 전역에서 온 바이어들이 다음 날이면 본국의 진열대에 의류를 전시할 수 있는 '아시아 최대의 의류 공급원'의 역할을 하고 있다"고 강조했다.
그는 재개발을 할 경우, 주민들에게 '아파트형 공장'을 제시했지만, '4대 보험도 할 수 없는 영세한 하청공장이 대부분인 이 지역 주민들은 들어갈 수 없다'고 설명했다. 그는 만약 창신숭인 지역에 뉴타운을 진행한다면, "한국 산업경제에 큰 손실"을 가져오게 될 것이라고 경고했다. 그는 창신숭인 지구는 지난 8년 동안 주야로 비대위 회원들이 노력한 결과, 아직 추진위가 설립되지 않았다고 전했다.
그는 '오늘 참석한 대표자들의 구역은 다세대 주택이 많은 지역을 제외하고, 80% 이상이 반대하고 있으며, 8만 호의 주민들은 앞으로 전세대란의 환란을 앞에 두고 있다'고 설명했다. 정 위원장은 "구청과 시청이 토건세력과 가진 결탁을 해소하고, 부정부패를 뿌리 뽑으려면, 철거되지 않는 구역을 모두 해제하는 방법 밖에 없다"고 주장했다.
주민들, "사후약방식 처방 아닌 민간감시기구로 주민 상담지원 해야"
또 다른 토론자로 참석한 창신2동의 손용표씨는 "박원순 시장은 주민의견 청취를 통해 공감대를 형성했으며, 뉴타운에 대한 공약으로 종로구에서 몰표를 얻었다"고 설명했다. 그는 박 시장이 서울시 11개 국장을 새로 임명했다며, 선출직과 공무원의 차이가 있겠지만, 이후의 행정방향을 지켜보겠다고 말했다.
손씨는 또, 2009년부터 '법적인 완전 지구지정 해제와 공청회'를 원하고 있다고 강조했다. 그는 "뉴욕의 뒷골목 할렘지역에서 세계적인 옷이 나온다'며, "창신 지역에 자리잡은 3300여 개의 봉제공장은 그대로 존재해야 하며, 다른 지역보다 특화해야 할 지역"이라고 말했다. 또 "이 지역에 있는 30여 개의 교회도 위기에 처해있으며, 전국적으로 1100개의 교회가 재개발로 사라질 위기에 놓여있다"고 설명했다.
또, 오창근 창신11구역 주민은 "분쟁조정위 같은 사후약방식 처방이 아니라, 도시재정비사업비리 조사처 등 민간감시기구를 만들어 주민들의 상담과 지원을 할 수 있게 되기를 희망한다"고 말했다.
이날 토론회 마지막에는 방청석에 앉은 주민들의 의견을 듣는 시간이 따로 마련 되었는데, 이 자리에서 주민들은 여러가지 다양한 주장과 의견을 내놓아 앞으로 정책결정에 중요한 단서를 제공할 수 있는 근거를 마련했다.
이날 토론회를 주최한 사회갈등연구소의 조성배 선임연구원은 "오늘 토론은 재개발 추진 단계가 다른 각 구역별로 방법론의 차이 등 서로 간의 차이를 극복하는 데 한계가 있었지만, 갈등의 당사자들이 직접 참여하여 스스로의 문제에 대해 발언할 수 있는 공간이 마련된 것에 큰 의의가 있다"고 설명했다.