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참여연대 시민경제위원회는 19일 최근 5년간 과징금 부과 규모가 컸던 12개 담합 사건의 과징금 산정과정을 분석한『담합 관련 과징금 제도의 문제점과 대안』보고서를 발표했다.
이 보고서에서 우리는 현행 임의적이고 불명확한 산정기준으로 인해 과징금 제도의 담합억지 효과가 크게 떨어지고 있음을 지적하고 무엇보다 현행 제도로는 피해 당사자인 소비자들을 구제할 방안이 전무함을 강조했다.
이같은 과징금 제도의 문제를 개선하기 위해서는 현행 징벌적 성격의 담합사건 과징금을 부당이득 환수로 명확히 하고, 부당이득의 산정에 초점을 맞춘 과징금 산정기준이 필요하다. 특히 징수된 과징금으로 피해자 기금을 조성하여 피해자구제에 실질적으로 사용되도록 제도개혁이 이루어져야 한다.
『담합 관련 과징금 제도의 문제점과 대안』보고서를 통해 드러난 현행 담합관련 과징금 제도의 문제점은 첫째, 최종 과징금 부과액이 관련매출액의 1~2% 수준일 정도로 적은 금액에 그치고 있으며 둘째, 과징금 산정기준이 임의적이고 불명확 하며 셋째, 담합에 대하여 부과하는 거액의 과징금이 실제로 피해를 입은 소비자들에게는 한 푼도 돌아가지 않고 전액 국고로 귀속된다는 것이다.
이러한 현행 과징금제도의 문제로 인해 과징금을 부과 받는 기업들 입장에서도 승복하기 어렵고, 해당 제품을 구매했던 소비자들로서도 납득하기 어려우며, 과징금의 적정성을 심사하는 법원 입장에서도 그 정당성을 쉽게 인정할 수 없는 경우가 발생하고 있다. 과징금 제도가 본래의 목적을 달성하지 못하고 기업의 반발과 소비자의 박탈감만을 조장하는 제도가 되어 과징금의 부과에 관하여 폭넓은 재량을 가진 공정거래위원회 담당자들과 이를 다투는 대형로펌 변호사들에게만 유익을 가져다주는 '그들만을 위한 제도'가 되어 가고 있는 것이다.
따라서 ▷징벌적 성격이 강한 현행 과징금제도를 부당이득 환수 성격이 명확한 과징금제도로 바꾸고 ▷과징금 산정의 기준을 부당이득의 산정에 초점을 맞추는 방식으로 재정비하는 것이 시급하며, ▷과징금 부과절차에 이해당사자인 소비자들이 참여토록 함과 동시에 ▷징수된 과징금으로 피해자 기금을 조성하여 피해자구제에 실질적으로 사용되도록 하는 제도개혁이 필요하다.
피해자 기금 조성하고, 부당이득 환수 성격 명확한 과징금제도로 바꿔야
미국의 경우 집단적인 소비자 피해 사건에 대해 집단소송제와 징벌적 손해배상제도를 채택하고 있어 실질적인 인센티브를 소비자에게 제공하고 있을 뿐 아니라 원고가 패소하더라도 피고의 소송비용을 원고가 부담하지 않도록 하고 있다. 반면, 한국은 관련 제도가 부재해 결국 소비자 개개인이 소송을 제기해야 하는 상황인데, 담합관련 손해배상청구소송은 배상금액이 많지 않아 소비자들이 직접 소송을 제기할 동기가 적고, 피해금액을 산출하는 것 또한 쉽지 않은 현실이다.
과징금에 관한 명시적 근거 규정이 없음에도 불구하고 일반적인 시정명령권한을 활용하여 부당이득환수 조치와 원상회복조치를 이끌어 내며 피해자 기금 조성 및 피해 보상에 나서고 있는 미국의 연방거래위원회의 사례를 볼 때, 우리나라의 공정거래법도 공정거래위원회에 포괄적인 시정조치권한을 주고 있기 때문에 현행 법체계상으로도 피해자 기금 조성은 당장 가능하다.
한편 우리는 지난 16일, 사상최대 과징금이 부과 되었던 LPG 가격담합에 대해 피해를 입은 27명의 시민들과 함께 손해배상청구소송을 제기한 바 있다.
| 『담합 관련 과징금 제도의 문제점과 대안』이슈리포트 내용 요약 |
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1. 담합 관련 과징금 제도의 현황
과 징금은 위반 행위의 내용 및 정도와 시장 상황 등을 종합적으로 참작하여 결정하고 경쟁질서의 저해효과가 중대하거나, 소비자에게 미치는 영향이 클 경우 부과하는 것이 원칙이다. 지난 10년간 담합 관련 과징금 부과 현황을 살펴보면 몇 번의 증가와 감소가 있었으나 과징금 부과 건수와 규모가 전체적으로 커지고 있음을 확인할 수 있다. 부과된 과징금은 세입예산의 경상이전수입 중 벌금 목으로 수납된 후 정부예산에 귀속되어 전액 국가세출예산의 재원으로 사용되고 있으며 그 규모는 공정거래위원회의 세출예산(2008년 기준 공정위 세입 예산 1,364억 원 세출 예산 669억 원)을 훨씬 초과하는 규모이다.
2. 최근 5년간 과징금 부과액 상위 12개 사건의 과징금 산정과정 분석
최 근 5년간 과징금 부과액 상위 12개 사건의 최초 기본과징금 부과율은 관련 매출액의 4.5%이며, 의무적·임의적 조정과징금과 부과과징금을 거쳐 최종 결정된 과징금은 1~2% 정도로 축소되었다. 이 과정에서 과징금 부과액이 지나치게 축소되는 것은 물론이거니와 그 산정기준도 불명확한 것으로 확인되었다. 이렇게 임의적이고 불명확한 산정기준으로 인해 담합행위에 대한 행정제재와 부당이득환수를 위한 유일한 제도인 과징금 제도의 사전적 담합억지 효과는 크게 떨어지고 있으며 대상 기업들의 심리적 저항감도 점차 증대하고 있는데 이는 담합건수의 지속적인 증가와 과징금처분에 대한 불복소송의 증가로 나타나고 있다.
3. 현행 과징금 제도의 문제점
현 행 과징금 제도의 문제점은 최종 과징금 부과액이 관련매출액의 1~2% 정도에 그쳐 담합으로 얻는 이익의 유혹을 기업이 뿌리치기 쉽지 않다는 데 있다. 또한 관련 매출액의 최대 10%로 규정돼있는 현행 과징금 부과 상한을 10% 이상으로 올린다 할지라도 현재와 같은 임의적이고 불명확한 산정기준이 그대로 적용될 경우, 최종 액수가 상향조정될 것으로는 기대하기 어렵다. 무엇보다 현행 제도에서는 불법행위인 담합으로 인한 과징금 전액이 국고로 환수될 뿐 정작 피해당사자인 소비자들을 제도적으로 구제하는 방안이 전무한 상황이다.
4. 과징금 제도의 대안: 부당이득환수명령 및 피해자기금의 도입
현 행 과징금제도는 담합행위에 대한 사전 억제수단으로서 부족할 뿐만 아니라 소비자들이 초과지불한 독점이윤에 해당하는 금원을 국고로 귀속시킨다는 점에서 정당성도 희박하다. 따라서 이런 문제를 해결하기 위해 징벌적 성격이 강한 현행 과징금제도를 부당 이득 환수적 성격이 명확한 과징금제로 바꾸고 과징금 산정의 기준을 독점이윤의 산정에 초점을 맞추는 방식으로 재정비하는 것이 시급하며, 더 나아가 과징금 부과절차에 이해당사자인 소비자들이 참여하도록 하고 징수된 과징금으로 피해자 기금을 조성하여 피해자구제에 실질적으로 사용되도록 하는 제도개혁이 필요하다.
미국의 경우 집단소송제와 징벌적 배상제도를 채택하고 있어 실질적인 인센티브를 소비자에게 제공할 뿐 아니라 원고가 승소하면 피고가 법률비용을 지불하는 것은 물론 원고가 패소하더라도 피고의 소송비용을 원고가 부담하지 않도록 하는 제도를 운영하고 있다. 또한 그동안 손해배상소송이 발달되지 않았던 유럽의 경우에도 유럽집행위원회를 중심으로 하여 개인손해배상소송 도입 준비를 위해 녹서를 발간하는 등의 노력을 기울이고 있다.
더욱이 미국은, 담합의 피해자들이 집단소송을 통해 직접 피해구제에 나설 수 있도록 하고 있고, 징벌적 손해배상청구도 허용하고 있음에도 불구하고 연방거래위원회가 부당이득환수조치(Disgorgement)나 원상회복조치(Restitution)를 통해 피해자기금을 조성하는 등 피해자들의 실질적인 피해구제에 나서고 있다. 이러한 제도가 소비자의 피해 구제 뿐 아니라 사업자에게는 담합으로 얻는 이득 보다 적발 이후 손해가 더 커지게 함으로써 담합이 억지되는 효과를 가져 온다는 점을 잘 알고 있기 때문이다.
그러나 한국의 경우 관련 제도가 부재한 상태로, 결국 소비자 개개인이 소송을 제기해야 하는 상황인데, 담합관련 손해배상청구소송은 배상금액이 많지 않아 소비자들이 직접 소송을 제기할 동기가 적고 피해금액을 산출하는 것 또한 쉽지 않다. 따라서, 우리나라의 현행 법체계상으로도 충분히 가능한, 독과점기업이 얻은 부당이득을 부당이득환수조치(Disgorgement)나 원상회복조치 (Restitution)를 통해 환수하여 피해자 기금을 조성한 후 피해자 구제에 사용하는 방안을 조속히 도입해야 한다. |
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