지난 20일~21일, 안산문화예술의전당 국제회의장에서 4.16재단과 세월호참사 10주기위원회, 참여사회연구소 주최로 '4.16 국제심포지움-세월호참사10년, 진실-책임-생명-안전'이 열렸습니다. 이번 행사에서 기조연설에 나선 박래군  4.16재단 운영위원장의 연설을 일부 편집해서 싣습니다. [편집자말]

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▲  2024년 4월 16일 오후 경기 안산시 단원구 화랑유원지에서 '세월호 참사 10주기 기억식'이 진행되고 있다.
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저는 오늘 세월호참사 이후 확인한 '국가의 존재 이유'에 대해서 말하고자 합니다. 10년 전 세월호참사 때 국가는 시민들을 배신했습니다. 대다수의 시민을 버리는 국가를 보았습니다. 구조된 승객들도 대부분 스스로 탈출을 해서 살 수 있었습니다. 국가의 도움을 받지 못했습니다. 배가 침몰한 뒤에도 대대적인 '구조 쇼'와 거짓 약속을 남발했습니다.

언론들은 국가의 부재 상태를 은폐하는 데 일조했습니다. 국가는 진실을 규명하는 일을 막아섰고, 피해자에 대한 혐오를 조장했습니다. 늘 하던 방식대로 검찰 수사는 '꼬리 자르기 식' 수사였으며, 모든 책임은 말단에게만 지워졌습니다. 사법부는 형사적 증거들이 부족하다는 이유로 책임자들의 '부작위'에 대해 면죄부를 주었습니다.

피해자와 시민들이 노력해서 어렵게 기소된 책임자들에게도 기존의 판례와 헌법재판소의 결정을 근거로 면죄부를 주었습니다. 현 정부에 들어와서는 일부 유죄를 받은 책임자들을 사면하면서 재난참사와 관련한 불처벌의 구조는 더욱 강화되었습니다.

2022년 10월 29일 이태원에서 축제를 즐기던 시민들을 국가는 다시 외면했습니다. 수년 동안 아무런 피해도 발생하지 않았던 축제가 159명이 죽어가는 지옥으로 변했을 때도 국가는 없었습니다. 세월호참사로부터 못된 교훈을 학습한 정부의 책임자들과 관료들은 희생자와 피해자들을 분산시켰으며, 피해자들이 모이는 것을 방해했습니다. 피해자들은 국가의 방해를 뚫고 알음알음 서로 연락하면서 유가족협의회를 만들어야 했습니다. 사진과 위패 없는 괴기한 분향소에서 '참사'는 지워졌고, 그 자리를 사고로 대치했습니다. 강요된 애도의 기간이 끝나자 대통령부터 책임져야 하는 자리에 있는 자들은 아래로만 책임을 떠넘겼습니다.

세월호참사 때 7시간 만에 등장한 박근혜 대통령이 했던 말을 우리는 기억합니다. 이태원참사 때 현장을 방문한 윤석열 대통령이 했던 말도 기억합니다. 사건과 현장을 파악하지 못하고, 제대로 보고도 받지 못한 대통령은 국가의 부재 상태를 상징적으로 드러냅니다. 그들의 인식은 정부와 정치권 전체에 영향을 미쳤습니다. 국정을 책임져야 하는 자리에 있는 대통령의 안이한 인식은 재난참사를 정치적으로 부담이 되는 불행한 '사고'로 치부하였습니다.

재난 프레임의 전환

세월호참사는 재난을 대해온 대한민국의 전통적인 프레임을 전환시켰다는 점에서 중요합니다. 즉, 세월호참사는 기존의 '사고 프레임'에서 '사건 프레임'으로 바꾸어 놓았습니다. 사고는 '우연히 발생한 불행한 일'을 뜻합니다. 그래서 그 사고는 빨리 수습하고, 원래대로 돌아가게 만드는 게 최선입니다. 세월호참사 이전의 재난참사를 대하는 대한민국의 공식이었습니다. 그러기에 피해자들에게 아주 적은 보상을 생색내서 해주고, 장례를 빨리 치르게 종용한 다음, 장례 뒤에는 부상자를 적당히 치료해주고, 피해자들에게 했던 수많은 약속 중에 위령탑 하나 세워 주고 끝이었습니다.

그러니 참사 때마다 해당 지자체에서 발간된 백서들은 참사의 원인 규명에는 관심조차 돌리지 않았고, 재발방지대책도 제시하지 못한 '맹탕백서'가 되고 말았습니다. 그때의 '사고-보상-치료'에 머물렀던 재난 공식은 세월호참사 이후 10년 동안의 피해자와 시민들의 눈물겨운 노력으로 변화하기 시작했습니다.

세월호참사에서는 구조하지 않는 국가, 진실을 은폐하고 억압하는 국가가 고스란히 확인되었습니다. 세월호참사를 목격한 시민들은 "이게 나라냐!"란 피켓을 들고 거리로 나왔고, 그 구호에 담긴 분노는 결국 현직 대통령을 권좌에서 끌어내리는 동력이 되었습니다. 시민들은 이 참사를 무책임한 국가의 문제로 보게 되었습니다.

참사 초기부터 피해자들과 시민들은 진실을 밝히고 책임자를 처벌해야 비극이 반복되지 않는다고 목소리를 높였습니다. '기억의 힘'으로 보다 안전한 사회를 만들어가야 한다는 피해자와 시민들의 집요한 노력으로 애도 공동체는 10년이 지난 지금까지 유지되고 있습니다. 피해자들은 흩어지지 않고 단체를 구성해서 적극적인 활동에 나서고 있고, 시민들의 운동체와 그를 지원하는 재단도 만들어졌습니다. 국가의 조사기구가 구성되어 활동했습니다. 실로 세월호참사 이후 10년 동안 대한민국은 처음으로 재난참사를 진지하게 대하게 되었습니다.

이런 일들이 10년이 넘어서도 계속된다는 것은 '빨리빨리' 문화가 지배적인 대한민국에서는 찾아볼 수 없던 현상입니다. '사건 프레임'은 재난참사를 잘못된 시스템으로 인해 필연적으로 발생할 수밖에 없는 일로 인식하는 것입니다. 인식의 틀 자체가 바뀌니 그 원인이 무엇인지를 밝혀야 하고, 그로부터 재발방지대책을 만들어내는 일로 나아가야 합니다. 따라서 사건 프레임은 '사건-진실-치유'의 과정으로 재난참사를 인식하는 것입니다.

피해자의 권리의 발전
 

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▲  10.29 이태원참사유가족들이 4월 9일 오전 서울 용산구 이태원참사가 발생한 골목길 앞에서 기자회견을 열어 "오는 22대 국회의원 선거에서 국민의 생명과 안전을 위해 일할 수 있는 정당과 국회의원을 지지해 달라. 진실을 위해 투표해 달라”며 호소하고 있다.
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세월호참사 이후 10년 동안 피해자의 권리가 제시되고, 발전되어 법률에도 반영되기 시작했다는 것은 매우 중요한 의미가 있습니다. 세월호참사 이전에는 피해자의 권리에 대한 논의 자체가 없었습니다. 세월호참사국민대책회의(이하 국민대책회의, 4.16연대의 전신)에서는 피해자의 권리에 주목했습니다.

국민대책회의는 시민들의 토론을 통해서 2015년 12월 10일 세계인권선언기념일에 '존엄과 안전에 관한 4.16인권선언'을 발표했습니다. 재난상황에서 피해자와 시민들이 가질 권리에 대해서 국제인권기준을 검토하고, 1백 번이 넘는 시민토론을 거쳐서 이 선언을 발표했습니다. 전문과 13개 조항으로 이루어진 선언의 주요 내용들이 최근에 제정된 10.29이태원특별법 제3조(피해자의 권리)에 반영되었습니다.

여기까지 오는데 10년이 걸렸습니다. 그것만이 아닙니다. '중대재해처벌법안' 제정운동을 세월호참사 초기부터 시작했고, 그 캠페인은 시민들의 안전의식을 고양했습니다. 그런 덕분에 산업안전보건법 전면 개정을 이룬 뒤, 중대재해처벌법까지 갈 수 있었습니다. 그렇지만 법 집행 의지가 부족한 정부는 이 법을 유예하고 후퇴시키려 합니다. 이 법률을 지켜내는 일이 시민사회의 과제가 되었습니다. 이 법이 제대로 시행된다면, 모든 책임을 말단으로 돌리는 관행이 사라질 것이고, 처벌을 피하기 위해서 윗선에서부터 안전을 위한 대책들을 마련할 텐데도 그렇습니다. 중대재해처벌법의 무력화를 시도하는 세력들이 우리 사회의 안전을 위협하는 세력입니다.

한발 더 나아가 시민사회는 '생명안전기본법안'을 내놓았습니다. 이 법안은 세월호참사 이후 시민사회에서 논의된 대안들이 망라되어 있습니다. 먼저, 이 법안에는 안전권과 피해자의 권리를 규정했습니다. 대한민국 수천의 법률들에 안전권이나 피해자의 권리가 없었다는 점이 세월호참사 이후 확인되었고, 따라서 이를 분명히 법률에 규정해야 한다는 요구가 반영되었습니다. 또 환경영향평가제도처럼 '안전영향평가제도'를 도입할 것으로 제안하고 있습니다. 시민들의 안전을 보장하기 위한 마지막 보루와 같은 규제도 기업의 활력을 위축시킨다는 이유로 철폐시키는 일 같은 것을 막고자 합니다.

또 독립적인 '중대사고조사위원회'를 설치하도록 하고 있습니다. 중대 재난참사가 발생할 때마다 특별법을 제정하고, 그 법에 따른 한시적인 조사기구를 만드는 것으로는 한계가 분명하다는 점들이 확인되었기 때문입니다. 축적된 전문성에 기초하여 정치적으로 독립적인 활동을 하는 조사기구가 대안입니다. 그와 함께 시민들의 알권리와 참여를 보장해야 한다는 재난 거버넌스의 원칙들을 담았습니다.

시민사회의 피해자 권리 실현을 위한 노력 중에는 지난해 11월 창립된 '재난참사피해자연대'를 빼놓을 수 없습니다. 삼풍백화점 붕괴(1995), 씨랜드 화재(1999), 인천 인현동 화재(1999), 대구지하철화재(2003), 공주사대부고 병영체험(2013), 세월호(2014), 스텔라데이지호 침몰(2017) 참사들과 1994년부터 계속되고 있는 가습기살균제참사 피해자들이 연대했습니다. 이들은 자신들의 연대를 통해서 "상처 받은 치유자"의 역할을 자처하고 나섰습니다. 또 다른 재난참사를 막기 위한 피해자들의 연대활동은 우리 사회 권리영역을 확실하게 다져나가게 될 것입니다.

아울러 4.16재단 부설기관으로 올해 1월에 활동을 시작한 '재난피해자권리센터 우리함께'는 재난참사 피해자연대를 지원하면서 기존의 관 중심의 제한적인 재난대응 시스템에 대한 문제제기를 하면서 재난 거버넌스를 만들어가는 과정을 모색하게 됩니다. 이처럼 기존의 재난참사 프레임을 근본적으로 전환하려는 노력들이 꾸준히 전개되고 있습니다.

프레임 전환을 위한 결단
 

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▲  윤석열 대통령과 이상민 행정안전부장관, 김대기 대통령비서실장 등 참모들이 2022년 11월 3일 오전 중구 서울광장에 마련된 ‘이태원 사고 사망자 합동분향소’를 찾아 조문하고 있다.
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그렇지만, 이 프레임 전환에는 저항도 만만치 않습니다. 오래된 방식대로 빨리 해치우고, 지우려는 세력들이 여전히 힘이 강하기 때문입니다. '재난 자본주의'는 재난을 통해서 이익을 챙깁니다. 진실을 밝히고 책임자를 처벌하는 일은 재난 자본주의에 걸림돌일 수밖에 없습니다. 대형 재난참사를 겪은 뒤에 정부와 기업이 내놓는 대안들은 주로 기술적인 보완 대책이었습니다. 시스템은 그대로 둔 채 신기술을 도입해서 새로운 재난을 예방하겠다고 호도해왔습니다.

하지만 그 계획의 작성과정에서 시민들은 배제되고, 소외되고 있습니다. 재난참사 피해자들을 비롯한 경험자들의 목소리에 귀 기울이려 하지 않습니다. 정부 관련 부처의 관련자, 전문가들만으로 비밀리에 작성되는 국가안전관리기본계획은 수많은 목표와 계획에도 불구하고 재난참사를 막기에는 근본적인 한계를 보여 왔습니다.

시민사회가 생명안전기본법안을 국회에 제출한 것인 지난 2020년 11월입니다. 그럼에도 국회는 단 한 번도 심의조차 하지 않았습니다. 이 법률안은 21대 국회가 회기 종료하면서 자동 폐기되었습니다. 이 법률안이 제대로 심의조차 되지 않았다는 것은 국회조차 여전히 과거의 '사고 프레임'에 갇혀 있다는 것을 반증합니다. 사실 이 법률안은 기본법이기 때문에 이 법이 제정된 다음에는 집행법을 만들어야 합니다. 그래야 이 법률의 제정 취지가 살게 되고, 시스템의 변화를 꾀할 수 있습니다. 22대 국회에서도 이 법률을 제정하기 위한 활동이 계속되어야 하는 이유입니다.

재난 거버넌스 구축을 위하여

국제사회의 논의에서 재난은 새롭게 규정되고 있습니다. 자연재해가 재난이 되는 경우는 인간들이 만들어놓은 잘못된 시스템과 결합할 때입니다. 대비가 되어 있다면 자연재해도 재난으로 발전하지 않을 수 있다는 것입니다. 이제 재난상황을 넘어서 안전사회로 가기 위해서는 시민들의 각고의 노력이 요구됩니다. 그것은 되돌릴 수 없는 재난 거버넌스를 구축하는 일입니다. 그렇지만, 정부를 비롯한 국가를 믿고는 안전한 사회로 갈 수 없습니다. 재난상황에서 국가는 늘 사라져왔기 때문입니다. 국가가 사라지지 않도록 하는 힘도 결국은 시민사회가 만들어야 합니다.

현재 재난안전기본법 제12조의 2에 따라 구성되는 '안전관리민관협의회'가 전국 지자체 절반 정도에 설치되어 있습니다. 이 법 제66조의 4에 따라 구성되는 '안전문화운동추진협의회'도 그 정도 설치되어 있습니다. 하지만 이 기구들은 매우 형식적으로 운영되고 있습니다. 따라서 새로운 거버넌스를 만들든지, 아니면 기존에 설치된 거버넌스 기구들을 변화시켜야 합니다. 그러기 위해서는 시민사회의 역량이 커져야 합니다.

영국의 재난 거버넌스 사례를 참고할 수 있습니다. 영국의 거버넌스는 통합위기관리체계를 표방합니다. 재난 대응 이후 지역공동체의 회복력을 강조합니다. 지역단위의 재난대비와 대응을 강조하고 이를 중앙정부가 지원하는데, 지방정부가 우선적으로 위기관리의 책임을 지게 됩니다. 지방정부가 기본적인 위기관리계획을 수립하도록 하고 있습니다. 지역마다 지역 레질리언스 포럼(Regional Resilience Forum)이 구성되어 운영 중인데, 포럼의 위원장은 지자체의 장이 맡습니다. 이 포럼에는 지역의 다양한 기관들이 참여하여 시민들과 열띤 토론을 벌입니다. 이 과정을 통해서 지역의 위험요소들을 진단하고, 실제를 가상한 훈련까지 진행합니다. 그 훈련의 결과는 대응 전략 수립 때 반영됩니다. 마지막으로 시민들에게 위험요소들을 알리고, 예방과 대비할 수 있도록 안내합니다.

이 재난 거버넌스는 안전도시를 만들어가는 중요한 역할을 하게 됩니다. 우리는 이런 과정을 만들어낼 수 없을까요? 아직 먼 나라 얘기지만, 포기할 수 없는 일입니다. 우리가 보다 안전한 사회로 나아가려면 거쳐야 하는 과정입니다.

그런데 영국의 사례와 같은 지역의 포럼이나 체계를 만들기 위한 전제가 있습니다. 재난상황에 대비하기 위해서는 사회적 자원을 미리 파악하고 체계적으로 동원할 수 있어야 합니다. 그러기 위해서는 신뢰가 구축되어야 합니다. 정부에 대한 신뢰, 지방정부에 대한 신뢰가 만들어져야 하고, 시민사회의 신뢰성이 확보되어야 합니다. 이는 민주주의의 회복을 통해서 가능할 것입니다. 책임지지 않는 국가, 외면하는 대중이 아니라 시민들의 힘으로 정치를 바꾸고, 책임지는 국가로 만들어가는 과정도 병행되어야 하지 않을까 생각합니다.

그러기 위해서는 세월호참사 이후 10년 동안 걸어온 투 트랙(Two Track)을 지속해 가야 합니다. 하나의 트랙은 '진상규명-책임자 처벌'의 길입니다. 지금까지 진행되어온 조사의 결과를 사회적으로 공인하게 만들고, 사회적참사특별조사위원회의 권고를 국가가 이행하도록 하는 일이 진행되면서 아직 확정되지 않았거나 규명되지 않은 진실을 향한 여정을 계속해가야 합니다. 현실의 법정에서는 책임자들이 면죄부를 받았다고 하더라도 이들이 저지른 무책임을 분명하게 기록하는 것도 중요합니다. 역사의 법정에서 분명히 책임을 물어야 합니다.

또 하나의 트랙은 '생명존중-안전사회'의 길입니다. 지금까지의 이 분야는 산발적으로 진행되어 왔습니다. 시민사회의 전략적 목표를 합의하고, 그 목표를 이루기 위한 힘의 집중이 필요합니다. 새로운 시민운동 분야로 성장해야 합니다. 산업재해를 근절하기 위해 노력하는 노동조합 세력과 기후위기에 맞서는 기후정의세력들과 연합해야 합니다.

두 개의 트랙을 병행하가는 과정에서 현 단계에서는 (가칭) 4.16생명안전공원을 만들어내는 일이 우선적인 과제입니다. 이 공원을 만들어가는 과정과 운영과정을 통해서 위 두 트랙은 통합될 수 있습니다. 4.16생명안전공원은 두 트랙의 운동이 지속적으로 전개될 수 있는 거점 역할을 해낼 것입니다. 그로부터 재난참사 프레임 전환을 위한 시민역량들을 축적해갈 것이고, 그 힘으로 국가를 형식적 민주주의 국가가 아니라 재난 상황을 책임지는 민주공화국으로 전환해갈 것입니다.

대한민국을 책임지는 정치세력들은 너무 안이하고 무책임합니다. 신뢰할 수 있는 국가로 개조하는 일, 그것은 사고 프레임에 갇힌 시스템을 혁파하는 일입니다. 우리부터 용기 있는 결단이 필요한 때인 것 같습니다. 제대로 보고(Look!), 제대로 듣고(Listen!), 서로를 연결(Link!)해야 합니다. 사회적 자본이 유기적으로 연결될 때, 사회구성원들의 지혜가 풍부하게 결합될 때, 시민들의 창의력이 전문가들의 전문성과 결합될 때 정치권력을 바꾸고, 위험 시스템도 바꿀 수 있습니다.

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▲  박래군 4.16 재단 상임이사
ⓒ 이희훈	관련사진보기