| 정책네트워크 넥스트 브릿지(Next Bridge)는 지식경제, 기후, 디지털, 민주화 이후 민주주의 등 전환의 시대를 직면하여 비전과 정책과제를 연구하는 포스트 386 세대(90년대 대학을 다닌 사람에서 90년대생 청년) 중심의 연구자·정책 전문가의 공공정책 네트워크다. 넥스트 브릿지는 주권자인 국민이 사회 지향과 정책과제에 대한 이해가 높아야 산업화와 민주화 이후 한국의 민주주의와 사회발전이 가능하다는 데 뜻을 모았다. 정책담론을 위한 대중적인 소통을 희망하며 다양한 분야의 정책 전문가들이 자기 분야의 정책과제를 가지고 매주 정책 칼럼을 연재한다. [편집자말] |
지속적으로 정책 칼럼을 연재해 온 공공정책네트워크 넥스트브릿지는 22대 총선과 22대 국회 개원을 맞이해서 '22대 국회가 해야 할 과제와 정책제안'을 기획하고 4월부터 6월까지 기획연재를 진행할 예정이다.
이번 칼럼은 신재생에너지 중 해양풍력사업의 확대 위해, 관련 사업에 다년간 참여해 온 김용춘 박사가 지난 정책들에 대한 검토와 함께 논의해야 할 종합적인 정책들을 제시한다.
▲ 부산항 신선대, 감만부두에서 컨테이너선이 하역작업을 하는 모습. 자료사진. ⓒ 연합뉴스
화석연료 기반 산업혁명은 신기술과 신산업을 통하여 수많은 대기업이 탄생시켰고, 이를 기반으로 한 선진국은 수백 년 동안 세계를 지배하며 국제사회 리더로서 역할을 수행하고 있다.
우리나라는 화석연료 기반 산업사회에서 개발도상국에서 선진국으로 도약한 유일한 나라라고 소개된다. 이제 화석연료를 퇴출하고 신재생에너지를 기반으로 하는 신기술 개발과 신산업 육성을 통하여 세계 선도 국가로 나아가기 위하여 다양한 정책을 발표하였다.
에너지대 전환시대 신산업 분야에 있어 선도 국가로 발전하기 위해서는 데이터·네트워크·인공지능(D.N.A.) 등 디지털 기술과 신재생에너지를 전제로 한다. 우리나라는 컴퓨터와 정보통신망 분야에 있어 세계 어느 나라와 비교하여도 우수하다고 볼 수 있다. 그러나 신재생에너지는 세계 하위 수준에 머물고 있다.
신재생에너지 중 태양광 발전은 지역단위 분산에너지 중 가장 중요한 위치에 있으며 소규모 자본으로 민간발전사업자와 시민에너지협동조합 중심으로 활발히 진행되고 있으며, 지난 14일 '분산에너지 활성화 특별법'이 시행되면서 태양광발전 공급은 더 확대될 것으로 보인다.
이에 반해, 풍력발전 사업은 수년째 제자리걸음이다. 특히 해상풍력발전사업은 2020년 1월 서남해해상풍력(1단계 실증사업)이 준공된 이후 새로 운영되는 사업장을 찾아보기 힘든 상황이다. 이에 해상풍력발전사업의 현주소를 살펴보고 해상풍력발전사업이 나아가야 할 방향에 대하여 살펴보고자 한다.
해상풍력발전사업의 현주소
우리나라 해상풍력발전사업이 지지부진한 이유는 ⓛ복잡한 인허가 절차 ②어민수용성 확보의 어려움 ③기술력 부족 ④프로젝트파이낸싱(PF) 자금확보의 어려움 ⑤환경문제로 볼 수 있을 것이다. 21대 국회에서 논의된 특별법은 인허가 절차의 간소화와 어민 수용성 확보에 집중된 것으로 보인다.
한국전력공사 전력연구원 자료에 의하면, 사업 초기 어민수용성 확보와 관련하여 풍력산업협회는 "어민들의 법적 근거가 없는 반대로 인한 관계기관의 인허가가 지연된다"라고 주장하며 해상풍력발전사업을 반대할 권한 없는 자의 억지 주장으로 치부하였다.
그러나 사실 어민 중 특히 어선어업을 하는 어민들은 '수산업법'상 연안 및 근해에서 자유롭게 그물을 투망하고 조업을 할 수 있는 권리를 부여받았으며, 이는 공유수면인 바다를 우선 이용할 수 있는 기득권을 갖고 있다고 보아야 할 것이다.
이에 어민들은 해상에 구조물이 들어서는 등 어업에 지장을 주는 경우 '수산업법' 및 '공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률' 등에 따라 보상을 청구할 수 있는 권리가 주어진다. 결과적으로 해상풍력발전사업 초기 풍력산업협회는 어민들을 투기꾼으로 몰거나 권한 없는 자의 억지 주장으로 치부하면서, 어민들과의 마찰을 더욱 심화시켰다고 볼 수 있다.
현재 운영 중인 우리나라 해상풍력발전사업은 3MW급 발전터빈으로 규모와 기술 면에서 세계적인 추세에 한참 부족한 면이 있다. 인허가 절차의 복잡성, 어민수용성확보의 어려움, 환경문제 등으로 사업이 불투명하다 보니 국내외 투자자로부터 PF자금을 확보하는 데 많은 어려움이 있어 민간발전사업 중심의 우리나라 해상풍력발전사업은 사업이 부진할 수 밖에 없는 한계에 있다고 볼 수 있다.
발전공기업 중심 해상풍력발전사업의 한계
2010년 초 한국전력 등 발전공기업은 특수합작법인(SPC)을 조직하여 전라북도 고창군 연안해역을 중심으로 서남해해상풍력발전사업을 단계별로 추진하고자 하였다.
서남해해상풍력발전사업 1단계(실증단계)는 100MW 기준 2013년에 준공을 하고자 계획하였으며, 2단계(시범단계)는 2016년 준공 목표로 900MW, 3단계(확산단계)는 2019년 준공 목표로 1500MW를 계획하였다. 그러나 1단계(실증단계)사업을 2020년초에 준공하여 현재 가동 중이지만, 2단계(시범단계)사업은 아직 착공도 못 한 상태이다.
서남해해상풍력발전사업은 발전공기업 중심의 사업으로 인허가 절차에 있어서는 큰 어려운점은 없어 보인 반면, 어민들 수용성 부분에서 많은 어려움을 겪은 것으로 보인다.
에너지전환포럼 자료는 서남해해상풍력발전사업이 지연되는 이유에 대하여, 사업자와 어민들 간의 갈등 과정 중에 지자체 역할의 부재와 사업시행자의 비협조적인 태도, 터빈기술 부재에 따른 기술 경쟁력 약화, 사업시행자의 미온적인 태도 등 어민들의 수용성 확보에 어려움을 겪었다고 지적하고 있다. 이런 이유 등으로 2단계 사업은 언제 준공될지 예측하기 힘든 상황이다.
발전공기업 중심 서남해해상풍력발전사업이 당초 계획대로 실증사업을 넘어 시범단계 및 확산단계 사업까지 계획대로 진행되었다면, 해상풍력 공급망 산업과 기술 및 해상풍력 연관 산업이 상당 부분 진일보하였을 것이며, 세계 해상풍력 시장에서 선도적인 역할을 하였을 것이다. 이런 면에서 2단계 사업이 언제 준공될지 모르는 현시점에 많은 아쉬움이 있다.
현재 운영 중인 실증단계 사업은 기술검증(기술혁신을 신산업으로 연계하는)을 통한 초기 단계의 사업을 의미한다. 기술검증이 된 사업은 다음 단계인 시범단계 사업으로 이어져야 하는데, 현재 실증단계 사업은 3MW급 해상풍력발전기 규모의 수준에 머물고 있다.
세계 해상풍력시장은 이미 1기 기준 10MW 이상을 요구하고 있는데 우리나라는 3MW 수준에 머물고 있어 해상풍력 기술력은 세계적인 수준에 한참 부족하다고 볼 수 있다. 이는 해상풍력 1기 용량의 크기가 문제가 아니라 관련된 연관 산업의 연구개발과도 밀접하게 연결되어 있다고 보아야 할 것이다.
민간 중심 해상풍력 사업의 한계
▲ 두산중공업이 전라남도 영광군 백수읍 국가풍력실증센터에 설치한 8MW 해상풍력발전기 전경 ⓒ 두산중공업
공공기관 중심의 해상풍력사업이 어민들 수용성 확보 문제로 지지부진하자 정부는 2010년대 후반부터 민간 중심 해상풍력발전사업 허가를 무차별적으로 남발하였다. 현재 약 80여개 이상의 발전사업허가가 되어 있고, 추가 발전사업허가를 받기 위해 수많은 계측기들이 우리나라 연안해역을 덮고 있다. 이로인해 수협중앙회를 중심으로 어민들은 조직적으로 해상풍력반대 운동에 돌입하게 되었다.
그러나 신재생에너지의 필요성에 대하여 국민적 공감대가 형성되고 RE100(재생에너지 100% 사용) 등 미래세대를 위해 반드시 신재생에너지로 전환이 필요하다는 인식이 확산되면서 최근들어 대부분의 어민들은 해상풍력사업을 반대하는 것보다 보상과 지원금을 많이 받는 방향으로 선회하였다.
민간 중심 해상풍력발전사업은 공기업과 달리 의사결정과 자금집행에 있어 다소 자유로운 면이 있어서 각각 지역별로 어민들 보상 및 지원금 합의가 순조롭게 진행되었으며, 어민들 수용성 확보는 외형적으로 상당 부분 진척되는 것으로 보였다.
그러나 민간발전사업자는 각 지역 어민 대표들을 돈으로 매수하거나 어민들 간의 이간질을 통하여 사업자 편에 있는 어민들에게 특혜를 주는 행태로 어민수용성 확보를 시도함으로써 반대하는 어민들과 지속적인 분쟁의 불씨를 낳았고, 찬성하는 어민과 반대하는 어민들로 어촌계 지역사회가 분열되거나, 실제 법적인 보상금 보다 상회하는 많은 보상금을 지급하겠다는 감언이설로 어민들을 현혹시키면서 어민들의 보상에 대한 기대치만 상당히 높여 놓은 부작용을 낳고 있다.
자금 사정이 좋지 못한 민간발전사업자는 사업완수 보다 투자자 모집 및 사업권 양도에 따른 차액실현에 집중하고, 송전망 확보에 실패한 사업자는 정부 정책 및 지원방안에 대하여 먼 산 보듯이 관망만 하고 있는 모양새다.
민간 중심 해상풍력발전사업은 결과적으로, 수조 원 규모의 해상풍력발전사업을 하면서 사업비의 1% 수준도 되지 않은 어민들 피해보상금을 자금 부족을 이유로 지급하지 못하거나, 송전망 확보도 되지 않은 상태에서 정부의 눈치만 보고 있는 수준이다.
또한 인허가 절차와 관련하여, 연안여객 안전 항로 확보를 위한 해양수산부와의 협의, 군사 레이다 및 고도 제한 등에 따른 국방부와의 협의, 조류 및 해양수산자원 등 환경에 미치는 영향에 대한 환경부와의 협의 문제 등 인허가를 위한 관계기관 협의 등으로 너무나 많은 불확실성이 존재한다. 사업의 불확실성은 PF 자금 확보의 어려움으로 이어지는 등 복합적인 요인으로 최근 5년 동안 해상풍력발전사업이 신규로 준공된 사례는 찾아보기 힘들다.
해상풍력 집적화단지사업이 모든 문제를 해결하지는 않는다
발전공기업 중심의 해상풍력은 어민들 수용성 확보의 어려움이 있는 반면, 민간 중심의 해상풍력은 복잡한 인허가 절차 때문에 장시간 소요되는 점 등의 어려움이 있어 왔다. 이에 21대 국회에서는 이러한 문제점들을 해결하기 위해 해상풍력 관련 특별법을 여러 건 입법 발의하였으나 법제화되지는 못하였다.
이런 와중 정부는 해상풍력 집적화단지를 추진하기 위해 제도화하고 있으나, 과연 집적화단지가 모든 문제를 해결할 수 있을지 의문이 든다. 사업성이 있는 해상풍력 사업지는 이미 민간발전 사업자가 선점하였고, 이미 발전사업허가를 받은 상태로서, 집적화 단지를 중심으로 해상풍력발전사업을 조속히 추진하더라도 이들 기존사업자와의 문제를 어떻게 해결할 것인지에 대한 숙제를 안고 있다.
또한 집적화단지를 통하여 어민들로부터 사업에 대한 동의를 받았을지라도 여전히 어민들에 대한 어업피해보상과 지원금 문제는 개별사업자가 풀어야 할 숙제로 남아있다.
따라서, 특별법에 의해 인허가 절차를 간소화하든 집적화 단지를 지정하여 어민들의 수용성을 확보하든 여전히 해상풍력발전사업을 위해서는 풀어야 할 과제가 여전함을 유의하여야 할 것이다.
22대 국회에서 특별법이 제정되어 해상풍력발전사업이 2~3년 내에 준공이 되어 당장 해상풍력이 운영되더라도 송전망이 확보되지 않거나 수요가 부족한 현시점에는 제주도에서 자주 발생하고 있는 출력제어와 같은 똑같은 문제가 발생할 수 있다. 또한 기술력 부족으로 대규모 용량의 해상풍력발전기기를 설치하거나 수전해기술을 통한 그린수소를 대량으로 생산하여 저장하고 운반하는 기술력 또한 여전히 풀어야 할 과제이다.
따라서, 이러한 문제를 해결하기 위해서는 해상풍력이 집중되어 있는 수역 인근에 에너지섬을 개발하여 이를 체계적으로 관리하고 에너지섬을 해상풍력 실증사업 중심으로 활용함으로서 해상풍력 관련 신기술 개발과 지원에 집중할 필요가 있어 보인다.
실증사업을 위한 에너지섬 개발이 곳곳에서 성공적으로 이루어진다면 출력제어 문제도 해결될 수 있으며, 그린수소를 대량으로 생산하고 저장 및 운반할 수 있는 기술력을 확보하기 위한 연구개발에 집중할 수 있을 것이다.
또한, 에너지섬을 중심으로 가장 가까운 지역의 산업단지에 그린수소 및 신재생에너지를 공급함으로써 이를 필요로 하는 기업이 지역으로 이전하게 하고 이전하는 기업에 대하여 다양한 지원사업을 시행할 수 있으며, 전기요금에 대한 인센티브 정책도 시행함으로서, 기업의 지방 이전에 상당한 긍정적인 영향을 미칠 것으로 보인다.
또한 이들 산업단지와 연계하여 광역도시권을 중심으로 메가시티를 건설함으로써 교육과 문화 및 의료 등 다양한 편의시설 등이 지원된다면 국가균형발전에도 크게 기여할 것으로 보인다.
최근 시행된 '분산에너지 활성화 특별법'에 따라 지역별 차등 요금제를 실시할 수 있는 근거가 마련되었고, 분산에너지 특화지역 내에서 분산에너지를 생산하고 소비할 수 있도록 법제화되면서 생산자와 소비자가 전력을 직거래할 수 있게 되었다.
결과적으로 현재 정부에서 추진 중인 지역별 특화(주력)산업 육성사업과 연계하여 지역별 차등요금제 및 분산에너지 특화지역의 지정은 기업의 지방이전을 유도하는 현실적인 정책이며 지역균형발전에도 크게 기여할 것으로 보인다.
이제는 에너지섬이 필요한 시기
정부에서 추진하고 있는 지역별 특화산업 육성사업은 중소기업에 대한 기술개발 및 사업화 자금을 지원하고 있다. 중소벤처기업부에서 발표한 "지역균형 뉴딜 촉진을 위한 지역혁신 중소기업 육성전략(2020.11.)"에 의하면, 충청도 등 중부권지역은 수소에너지 중심 친환경모빌리티 및 지능형로봇 산업으로, 전라도 등 서남부권지역은 폐플라스틱을 자원화하는 저탄소지능형소재부품 산업 및 탄소 융복합산업으로, 경상도 등 동남부권지역은 첨단항공산업 및 미래화학신소재산업으로 지역별 주력 산업으로 분류하여 각종 지원사업을 진행하고 있다.
이렇듯 지역별로 에너지대전환 시대에 맞는 신산업을 육성하기 위하여 다양한 정책을 시행하고 있다. 이는 신재생에너지 수요기업이 지방에도 어느 정도 있다는 이야기이다.
따라서, 해상풍력발전사업이 집중된 지역별로 에너지섬을 개발하여 가까운 지역의 산업단지(지역별 주력산업이 집중된 지역)에 송전망 및 수소 배관을 연결하여 신재생에너지를 공급함으로써 산업단지에 입주한 기업은 RE100 달성에 유리할 것이다.
만약, 가까운 지역에 신재생에너지 수요기업이 부족하여 출력제어 문제가 발생할 경우 잉여전력을 이용하여 대량의 그린수소를 생산할 수 있을 것이며, 더 나아가 수소 관련 기술개발에도 집중함으로서 수소 운반 및 저장을 위한 기술개발에도 상당한 성과를 낼 수 있을 것이다.
신재생에너지 공급을 조기에 확대하기 위한 풍력 관련 특별법을 제정하고 조속히 시행하는 것도 중요하지만, '분산에너지 활성화 특별법'에서 강조하고 있는 송전망 설치에 따른 사회적 비용과 갈등을 최소화하고, 기업의 지방이전 및 신산업 육성이 더 시급한 과제라고 생각된다.
또한 우리나라는 세계 최초로 '수소경제 육성 및 수소 안전관리에 관한 법률(수소법)'을 제정하여 시행하고 있기 때문에 수소경제 및 수소사회로 가기 위해서라도 에너지섬을 개발하여 잘 활용하는 방안을 적극 검토할 필요가 있어 보인다. 이는 에너지대전환 시대 우리나라가 선도국가로 나아가기 위한 가장 최선의 대안이라 생각한다.
* 필자소개 : 김용춘 박사(감정평가사)는 부경대학교 수산경영학 석사, 한국해양대학교 법학박사 학위취득 후 전남대학교 어류양식학 박사과정을 수료하였으며, 현재는 가천대학교 도시계획학 박사과정을 수료하고 박사학위 논문을 준비하고 있다.
부동산분야로 <부동산관계법규>(2004년), <부동산공법의 이해>(2009년)를 집필하였다. 수산분야로 <어업손실보상 이론과 실무>(2010년)를 집필하고, 최근 2021년에는 '어업피해보상액 산정의 문제(어업제한기간을 중심으로)'라는 논문을 발표하여 한국감정평가학회로부터 우수 논문상을 수상하였다. 현재 아산신도시 MP(Master Planner), 국방부 군공항이전 자문위원, 한국감정평가사연수원 전담교수, 중앙감정평가법인 이사, 민생경제연구소 운영위원장으로 활동하고 있다.
우리나라 최초 상업운전을 개시한 제주 탐라해상풍력과 서남해해상풍력사업 관련 어업피해보상업무를 수행하였으며, 현재 해상풍력 관련 발전사업자와 어민들 간의 분쟁 해결을 위한 협상가로도 활동을 하고 있다.