서울역에는 1970년대 완공되어 지금까지 운영되고 있는 서울역 고가도로가 있다. 하루 5만대 이상이 통행하는 서울역 고가도로는 서울 도심을 동서로 연결하는 중요한 교통시설의 한 축을 담당하고 있었는데, 최근 교량 등 시설에 대해 5년 주기로 실시하는 정밀안전진단에서 2차례나 D등급을 받았기에 올해 말 철거 예정에 있었다.
그런데 서울시는 철거 계획을 뒤집고, 서울역 고가도로를 공원화하겠다는 계획을 밝혀 세간을 놀라게 하였다. 그러나 남대문 시장 상인 등의 반대는 물론이거니와 문화재청·서울지방경찰청·한국철도공사·한국철도시설공단 등 유관기관들이 모두 보류 및 불허 입장을 밝혀 공원화 사업에 차질을 빚고 있다. 이만하면 철회할 법도 한데, 박원순 서울시장은 정치적인 이유로 반대하는 것이 아니냐며, 예정대로 공원화 사업 공사를 강행하겠다고 밝혔다.
박 시장은 개발과 성장 논리를 기치로 서울시를 이끈 이명박‧오세훈 전 서울시장에 대한 반대 심리로 재선까지 성공하였기에, 그가 이러한 토목 사업을 무리하게 추진하는 것을 보고 의외라는 생각을 했었다. 도대체 이 공원이 무슨 가치가 있기에 그렇게 무리하게 추진하는 것일까 하는 의문이 들었다. 그래서 대선을 의식한 치적 쌓기인지, 아니면 정말 서울시에 필요해서 시행하는 것인지 알아보기 위해 나름대로 조사를 해봤더니 일리 없는 사업은 아니라는 결론을 얻게 되었다. 서울시와 유관기관 등 사업과 둘러싼 사람들의 이해관계는 걷어내고 서울역 고가 공원화 사업에만 초점을 맞춰보도록 하자.
서울역 일대의 위기
현재 낙후된 서울역 일대는 치명적인 침체기를 맞이하고 있다. '세빌스코리아'에 따르면 2015년 2·4분기 서울역-남대문 프라임 오피스 시장의 공실률은 32.6%로 최근 5년래 가장 높은 수준을 기록했다. 이 권역의 공실률은 지난해 3·4분기 19.4%를 기록한 후 4·4분기 20.1%, 올해 1·4분기 23.9%, 2·4분기 32.6%로 4분기 연속 상승했다. 또한 남대문시장 상인회는 2009년 고가를 다니는 버스노선 5개가 없어진 뒤로 남대문시장을 찾는 손님이 줄어 상가 공실률이 30% 증가하고 매출도 크게 줄었다고 밝혔다.
현재 서울역은 유동 인구가 많은 편임에도 불구하고 시민들에게는 거쳐 가기 위해 잠시 머무르는 환승역으로 인식되고 있다. 고가도로를 이용하는 차량의 60%가 그냥 지나쳐가는 사람들로서, 서울역의 많은 유동인구가 이 지역에 머무르며 경제활동까지 펼치지는 않는다는 의미이다. 게다가 교통의 중심축이던 서울역 고가도로는 도로로서 기능할 수 없을 정도인 D등급을 2차례나 평가받았고, 작년 도로 일부가 무너져 사고가 나는 등 당장 철거할 위기에 놓여있다.
서울역 일대 종합발전계획
서울시는 낙후된 서울역 일대를 활성화하기 위한 대책으로 '서울역 일대 종합발전계획'을 기획했다. 이 계획은 서울역 일대를 남북(창동~가산디지털단지)을 잇는 산업 축과 동서(고양 킨텍스~잠실‧코엑스)를 관통하는 MICE(기업회의‧포상관광‧국제회의‧전시)축으로 만들어 발전시키는, 말 그대로 종합발전계획이다(일부 보도 자료에서 오류가 있는데, 이 축이라는 것은 가상의 축으로서, 서울역에 두 개의 고가도로를 교차시키겠다는 것은 아니다). 서울시는 이 계획을 통해 북부 역세권을 개발하고 서울역 일대의 도시재생, 남대문 시장 활성화 등을 꾀하고 있다. 그러므로 서울역 고가 공원화는 이 사업의 일환으로 실행되는 것이기에 개별 사안으로만 다루기에는 곤란하다.
서울역 고가공원의 필요성 : ⓵ 시민들의 부족한 녹지 공간 조성
다양한 지표를 볼 때, 우리나라, 그중에서도 특히 서울은 녹지 공간이 부족하다. 산림이 많은 우리나라는 도시림을 지표로 삼는 게 적절한데, 2013년 '전국 도시림 현황 통계'에 따르면 전국 7대 도시 중 서울은 4.35㎡로 최하위를 기록했다.
선진국의 대도시와 비교 해봐도 처참하다. 서울의 1인당 생활권 도시 숲 면적은 4.4㎡이다. 이는 WHO 기준(9㎡)의 절반도 안 되며, 서울과 같이 메트로폴리탄 역할을 하고 있는 런던(27㎡), 뉴욕(23㎡)과 비교하기 민망한 수치이다. 생활권 도시 숲이란 시민들이 걸어서 10분 안에 갈 수 있는 녹색 공간으로서, 인구밀도가 높은 현대 사회에 꼭 필요한 인프라 중 하나로 인식되고 있다. 때문에 많은 선진국들은 녹지 공간을 확보하기 위해 노력을 기울이고 있다. 미국은 센트럴파크에 2030년까지 100만 그루를 심어 도로변 공간 100%를 나무로 채울 계획을 세웠고 서울역 고가공원이 벤치마킹한 하이라인파크를 개발하는 등 이미 활발하게 이루어지고 있고, 프랑스 역시 최근 그랑 파리 프로젝트를 계획하여 녹지를 기존의 100배나 늘린다고 밝힌 바 있다.
우리나라 역시 녹지 공간 조성의 필요성을 느끼고 있다. 공원녹지법이 이미 존재하여 공공복리 증진을 위한 녹지 공간 확충을 장려하고 있으며, 추세를 따라 송도국제도시와 세종시 같은 신도시에는 녹지 공간이 매우 넓은 편이다. 송도는 센트럴파크를 비롯하여 면적의 27%가 공공녹지로 조성되었으며, 세종시 역시 1인당 공원면적은 50㎡으로 서울의 9.9㎡의 5배이다. 서울시 또한 이러한 위기의식 속에 '2030 서울시 공원녹지 기본계획'안을 통과시켰다. 작년 기준 23.78%인 녹지점유비율(녹피율)을, 2030년까지 25% 이상 끌어올리겠다는 계획이다.
국립산림과학원에 따르면, 도시 숲은 여름철 한낮 기온을 3~7도 떨어뜨리는 효과가 있으며, 플라타너스 한 그루의 냉방 효과는 에어컨(15평형) 10대를 7시간 가동하는 것과 맞먹는 효과를 가졌다고 한다. 이외에도 숲이 우리에게 주는 이로움은 익히 알려진 바 있다. 전 국민의 91%가 도시에서 생활하는 우리나라 중에서도 녹지 공간이 특히 부족한 서울시에는 서울역 고가 공원과 같은 녹지 공간 조성은 필수적이다.
서울역 고가공원의 필요성 : ⓶ 보행자 중심의 교통 문화 정착
혹시 보행안전법이라는 것을 알고 계시는가. 필자도 이번 조사를 계기로 새롭게 알게 된 법으로서, 보행안전법 제3조에서 '국민이 쾌적한 보행환경에서 안전하고 편리하게 보행할 권리를 최대한 보장하고 진흥하여야 한다.'라고 명시했다. 서울역 고가공원화의 취지는 한 마디로 '걷고 싶은 거리'를 만들겠다는 것이다. 고가도로를 공원화하면 총 14분의 보행시간이 단축된다고 한다. 또한 고가공원화가 완료되면 17개의 길이 새롭게 뚫리면서, 서울역 주변 역사‧문화‧쇼핑을 연결하는 새로운 도보관광을 구축할 수 있다. 서울역이 이전에는 그냥 지나가는 환승역이었다면, 앞으로는 걷고 싶은 공간을 조성함으로써 도시재생을 꾀하며, 궁극적으로는 서울역 일대를 활성화를 기대할 수 있다.
이와 같은 '걷기 좋은 거리‧공간'이 주목받은 것은 어제오늘 일이 아니다. 제주 올레길, 덕수궁 돌담길, 서울 성곽 둘레길 등이 유행한지는 이미 오래되었으며, 새롭게 복원한 광화문의 경우 뉴욕의 타임스퀘어 같은 보행자를 위한 광장을 조성한 바 있다. 또한 교통로로서 활용되던 청계천 복원 사업이 처음에는 우려로 시작하였지만, 오늘날에는 서울시민의 휴식처는 물론, 서울시 관광의 핵심으로 자리했다.
이제는 차량 등을 통해 단순히 빠름을 추구하고 먹고 사는 데에만 집중하던 시대는 막이 내리고, 머무르는 여유를 충족시킬 수 있게끔 삶의 질이 부각되는 시대의 전환이 이루어지고 있다. 우리나라 국민들 역시 이러한 시대적 흐름에 발맞춰, 보행에 대한 욕구가 날로 높아져 가고 있다. 신촌의 경우 2012년에는 시내‧마을버스 승객이 감소 추세를 보였으나, 주말마다 차 없는 거리 행사를 실시하자 작년에는 승객이 24.6% 증가했다. 이밖에도 우리 주위에는 많은 거리들이 각광받고 있다. 서촌, 가로수길, 삼청동길, 경리단길, 홍대거리 등 걷기 좋은 거리에 대한 시민들의 발길은 끊임없이 이어지고 있는 것이다.
이에 대한 만족도도 높은 편이다. 광화문 광장 확장 정책에 찬성(60%)하는 이유로 시민들은 '보행 공간이 넓어져서'를 1위로 꼽았다. 또한 '한겨레'가 청계천, 덕수궁길, 세종로 등 3곳의 시민 300명을 대상으로 방문 이유를 물은 결과, 행사에 참여하거나 운동을 하러 오는 등 '걷기 좋은 거리' 자체가 목적이었던 응답이 다수를 차지했다. 또한 99.2%의 시민들은 해당 걷기 좋은 거리에 만족한다고 응답했다. 민승현 서울연구원 연구원이 실시한 설문조사 결과 시민 54%, 주민의 53.4%가 서울역 고가공원화에 대해 찬성하였다고 밝혔다. 과거 개방 행사를 실시하였을 때도 수만 명의 인파가 운집한 바 있다.
서울역 고가공원의 필요성 : ⓷ 지역발전의 타당성
다시 한 번 말하지만 서울역 일대는 낙후되어있다. 통행은 불편하고, 지역은 쇠퇴하였으며, 문화는 단절되어있다. 그러나 해답은 없는 것은 아니다. 이미 하루 39만 명이 이용하는 서울역의 잠재력을 주변으로 전파만 할 수 있다면 지역은 자연스레 활성화될 것이다. 서울역 종합발전계획을 통해 변화를 이끌어내어, 현재 고가도로 이용객의 60%가 그냥 지나가기만 하는 환승역으로서의 위상을 바꿔야 한다.
서울역 고가공원은 이미 좋은 전례가 있다. 바로 청계천 복원 사업이다. 청계천을 처음 개발하려 할 때 반응은 싸늘했다. 교통이 불편해지고 주변 상인들이 피해를 본다는 등 서울역 고가공원 사업과 유사한 반대 논리에 직면했었다. 그러나 결과는 반대였다. 부작용이 없었던 것은 아니나 대부분 긍정적인 면이 더 많다고 평가하고 있다. 서울역 고가공원 역시 17개 통로로 이용객들을 연결함으로써 주변 지역을 활성화할 수 있다. 이와 더불어, 각 지역에 대한 개발 사업을 통해 만리동 문화관광특화거리 활성화, 남대문 시장 활성화, 명동 쇼핑 활성화, 숭례문 관광 명소화 등을 이룸으로써 시너지 효과를 창출할 수 있다.
서울시는 그 지원사업의 일환으로서 '남대문 글로벌명품시장 육성사업'을 통해 3년간 최대 65억원을 지원하기로 약속하였다. 세종대의 한 연구소는 이와 같은 주변 상권에 대한 지원 사업을 통해 상권 매출이 128% 정도 증가한다고 예측했다. 가장 반발이 심했던 남대문 상인들에게도 상생을 기조로 하여 적극적인 협상에 임하고 있다. 지난 8월 20일 남대문 상인대표 15명과 간담회를 개최하였고, 박원순 시장은 이들이 제출한 숙원사업에 대해 적극적으로 화답함으로써 사업을 둘러싼 갈등과 대립을 잘 해결하였다.
서울역 고가공원에 대한 의문 : ⓵ 교통체증
많은 사람들이 걱정하는 것은 고가도로가 사라지고 그 자리에 공원이 생김으로써 교통체증이 더 심해진다는 것이다. 그러나 오히려 교통체증이 완화될 수 있다. 의아해하시는 분들이 많을 것 같다. 나도 처음에는 그랬다. 그러나 역설적이게도 보행 편의를 증진시키는 이 사업이 교통 체증 해소에 기여할 수 있다는 근거들이 있다.
먼저 서울시는 사업을 계획함에 앞서, 서울역 주변 16개 교차로를 개선할 경우 차량흐름에 큰 지장이 없다고 밝혔다. 왜냐하면 현재 고가도로를 이용하는 차량의 60%는 퇴계로‧세종대로‧한강대로 등 3개 도로를 통해 지나는 단순통과차량이기 때문에 교차로 개선을 통해 우회도로를 만들게 된다면 집중된 차량 통행이 분산됨으로써 교통 체증을 해결할 수 있다는 것이다. 그밖에도 버스 노선을 신설함으로써 시민들의 접근성을 높일 계획에 있다. 현재 서울지방경찰청과 갈등을 겪고 있지만, 이미 일부 교차로 개선에 대해서는 허가를 받은 상태이므로 나머지 교차로 역시 추가적인 보완을 통해 충분히 해결할 수 있다는 입장이다.
오늘날 고가도로는 도로망이 확장되고 교통 시스템이 발전함에 따라 그 역할이 줄어든 상태이다. 2000년대 후반 서울시는 신설‧노량진‧혜화 등 8개 고가도로를 철거한 적이 있었는데 그 결과는 예상 밖이었다. 이들 고가도로와 연결된 21개 도로 중 15개 도로의 차량 평균 통행속도가 오히려 빨라진 것이다. 이 현상을 설명할 수 있는 이론이 있다. '브라에스 역설'으로서, 도로를 없앨 경우 교통량이 줄거나 분산되면서 전체 교통흐름은 더 좋아진다는 이론이다. 이 이론은 다양한 사례들로 증명되었다. 이 역설이 주목받게 된 최초의 사례는 뉴욕의 타임스퀘어이다. 뉴욕시는 과거 행사를 위해 일회성으로 타임스퀘어의 차량 통행을 금지한 적이 있었다. 이에 대해 사람들은 극심한 교통 혼잡을 우려했으나 놀랍게도 오히려 교통 체증이 완화되었고, 타임스퀘어는 이 사건을 계기로 광장을 조성하는 등 타임스퀘어를 영구적인 보행용으로 탈바꿈하였다. 우리나라 역시 청계천의 경우 교통 혼잡이 우려되었으나 그것이 실현되지는 않았다.
서울역 고가공원에 대한 의문 : ⓶ 안전성
정밀안전진단에서 D등급을 받았다는 것은 주요부재에 결함이 생겨 긴급한 보수와 보강이 요구된다는 의미이다. 실제로 지난해 1월 24일 콘크리트 바닥판이 탈락하여 도로 하부로 떨어지는 사고가 발생했을 뿐만 아니라, 받침장치 중 93.2%가 기능상실에 해당하는 E등급을 판정받아 고가 상판 붕괴 등 대형 사고가 우려되고 있다. 서울시도 심각성을 인식했었기 때문에 원래만 하더라도 철거를 예정하고 있었다. 그러나 서울시가 십여 차례 자문을 구한 결과, 보수‧보강을 실시하면 차량 통행은 어려워도 보행에는 지장이 없는 2등교(DB-18)까지는 수십 년 동안 유지가 가능하다고 밝혔다. 때문에 서울시는 더 이상 위험을 방치하지 말고, 유관기관들이 조속한 협의에 나섬으로써 빠른 시일 내에 사업을 실시해야 한다고 주장하는 것이다.
서울역 고가공원에 대한 의문 : ⓷ 고가도로 신설
그렇다면 남는 의문은 한 가지이다. 왜 고가도로를 철거하고 새롭게 신설하는 대신 구태여 철거해야 할 낡은 고가도로를 공원화해야 하냐는 것이다. 가장 큰 이유는 앞서 말했다시피, 서울역 고가공원화는 개별 사업으로 이해해서는 안 되고 서울역 일대를 활성화시키기 위한 종합발전계획의 일환이라는 것이다. 서울역 고가공원을 매개체로 주변 관광자원을 서로 연결할 경우 하루에 40만 명이 이용하는 서울역의 유동인구가 '지나가는 공간'에서 '머무는 공간'으로 바뀔 수 있으며, 이는 지역경제 발전의 촉매제가 될 수 있다.
그리고 고가도로를 새롭게 만드는 데에는 근본적인 문제가 있다. 서울역은 철도 교통의 중심지로서 수많은 철도들이 끊임없이 통과하기 때문에 공사가 어렵다는 것이다. 사업 담당부서인 서울역 종합발전기획단 측에 문의한 결과, 서울시는 이미 이 문제로 코레일 측에 문의를 했었는데, 코레일 측이 위와 같은 이유로 하루 동안 공사가 가능한 시간은 2시간 가량이고 이와 같은 여건 하에 공사를 진행하였을 때 고가도로를 새로 짓는 데에는 무려 5년 정도가 걸린다고 답변한 것이다. 따라서 애초에 고가도로를 새롭게 만드는 식으로 교통체증을 해결하는 것은 실현 불가능하다.
정치적 문제가 아닌 사업만 따져야
서울역 고가공원화 사업이 정말 박 시장의 대선을 위한 치적 쌓기인지는 본인만이 알 수 있다. 또 서울시지방경찰청이 정치적 이유로 어깃장을 놓는지도 본인들만 알 수 있는 문제이다. 때문에 정치적 논쟁에만 매달리는 것은 소모적인 것이며 아무 도움도 안 된다. 정책의 핵심은 그 정책의 주체가 아니라 정책 자체가 정말 시민들에게 도움이 되느냐의 여부이다.
서울시와 반대 측은 이 문제를 정치 문제로 바라보지 않고 객관적인 시각을 통해 사안에 접근할 필요가 있다. 서울시는 정말 서울역 고가공원화가 시민들에게 필요하다고 믿는다면 단순히 정치적 보복이라고 항의할 것이 아니라, 시민들에게 그 효과를 적극적으로 호소해야 한다. 유관기관과 반대 측 역시 시민들에게 당장 위험이 될 수 있는 고가도로 문제를 해결하기 위해 적극적으로 협의에 나서는 자세가 필요하다. 최근 서울시가 국토부에 이 문제를 두고 공식 질의를 하였다는데, 서울역 고가공원화 문제가 보다 건설적인 논의로 진전되기를 기원한다.
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