민주노동당과 진보당의 통일방안 '코리아연방공화국'은 정부가 제시한 해산사유 중 하나이다. 다른 해산사유도 마찬가지이지만, 연방제통일방안 역시 북의 '고려연방제'와 이름이 유사하다는 것 말고는 뚜렷한 논거가 없다. 정부가 연방제통일방안에 대해 역사적 배경을 조사했다면 이런 '딱지붙이기'를 하지 못했을 것이다.
국내에서 연방제통일방안에 대한 최초이자, 최고의 전문가는 단연 김대중 전 대통령이다. 김대중 전 대통령은 1971년 2월 미국 방문 중에 '평화공존 - 평화교류 - 평화통일'의 '3단계통일론'을 제시하였고 이는 같은 해 7대 대통령 선거에서 김대중 후보의 공약으로 채택되었다. 특히 평화공존 단계에서는 미중소일 등 4개국의 '부전(不戰)협정'과 '남북평화협정' 및 이들 6개국의 관계정상화가 제시되었다.
김대중 전 대통령의 한반도평화와 통일에 대한 이러한 해법 제시는 거의 20년 뒤 독일이 통일되는 과정에서 그 진가가 입증되었다. 김대중 전 대통령의 통일을 위한 국제적 환경조성과 거의 일치하는 조치가 독일 통일과정에서 '2+4 조약'으로 나타났다.
'2+4 조약'은 1990년 9월 12일 모스크바에서 영국, 프랑스, 미국, 소련 4개국과 동·서 독일 사이에서 체결되었다. 그 내용은 국경의 확정, 상호불가침, 관계정상화 등이었으며, 이로써 독일통일의 국제적 기반이 완성되었다. 독일은 '2+4 조약'이라는 국제적 조치와 2차례에 걸친 동서 독일간의 '국가조약'(통일조약)으로 사실상 통일 위한 제도적 장치를 완성했으며, 베를린장벽 붕괴는 이러한 노력으로 나타난 결과일 뿐이다.
1973년 7월 김대중 전 대통령은 당시 신민당 총재로서 일본에서 자주 평화 민주 등 3원칙과 3단계 통일방안을 내용으로 하는 '공화국연합제'를 통일방안으로 발표하였고 이는 신민당의 정책으로 채택되었다.
김대중 전 대통령은 1987년 대선을 앞두고 8월 15일 '국가연합→연방제→통일국가'의 단계를 밟는 '공화국연방제' 통일방안을 발표하였다. 1989년 평화민주당은 '공화국연방제' 통일방안을 당론으로 채택하였다. 공화국연방제 방안은 1민족 2체제 원칙에 의하여 남북한 체제를 인정한 국가연합적 성격을 갖는 상징적 통일기구로서 중앙연방 기구를 과도기에 설립한다는 것이다.
이 기구는 남북양측에서 파견한 동수(同數)의 공동대표로 구성되는데 경제, 문화, 학술, 체육, 언론, 인도적 교류 등의 권한을 가진다. 이 기구에는 '통일의회'와 '통일행정 기구'를 두어서 양측의 정부가 부여한 사항을 집행한다는 것이다. 그런 후에 상호 이해와 조정을 바탕으로 국방, 외교권까지 그 권한을 중앙정부로 이관하여 완전한 통일국가를 이룩한다는 것이다.
DJ, 연합제와 연방제를 거친 3단계 통일방안을 주장
1991년 4월 13일 김대중 전 대통령은 '공화국연합제' 통일방안을 발표하였다. 이 방안에 따르면 1단계는 공화국연합단계, 2단계는 연방제단계, 3단계는 완전통일국가(1국가 1정부)이다. 다만 과거 1971년에 '단계'로 표현하였던 평화공존·평화교류·평화통일이 '남북공화국연합제'에서는 통일방안의 '원칙'으로 수정되었다.
이는 평화교류를 위해 반드시 평화공존이 선행되어야 하는 것은 아니라는 점을 강조하기 위한 것이었다. 즉 '평화공존 속의 평화교류'와 '평화교류 속의 평화공존'이 동시에 이루어질 수 있다는 인식의 전환을 반영하는 것이다.
또한 '국가연합'을 '공화국연합'으로 수정하였는데, 이는 남북이 상호간에 국가로 보지 않는다는 1991년 12월의 남북기본합의서보다 앞선 예리한 통찰이었다. 이러한 접근방식은 낮은 단계의 연방제와 연합제가 서로 접근할 수 있게 된 6·15공동선언의 논리적 배경이 되었다.
김대중 전 대통령은 1995년 '김대중의 3단계 통일론'을 출판하였다. 이는 자주 평화 민주의 3대 원칙 아래 남북연합 - 남북연방 - 완전통일을 내용으로 한다. 이 안에 따르면 남북연합 단계에서는 남과 북이 독립국가로서 주권과 모든 권한을 보유하되 남북연합정상회의, 남북연합회의, 남북연합각료회의 등의 협력기구를 설치하도록 한다.
특히 완전 통일 단계에서는 중앙집권적 단일체제만을 주장하지 않고, '세분화된 연방제'도 선택가능하다고 보았다. '세분화된 연방제'란 결국 남북 2개의 지역국가가 아닌 그 이상의 지역국가로 이루어진 전형적인 연방제를 의미한다고 볼 때, 결국 이회창 전 총재가 주장한 '강소국연방제'를 이미 DJ는 염두에 두고 있었던 것이다.
김대중 대통령은 재야시절부터 통일방안을 제시하였지만 정작 재임기간 중에는 정부의 공식적인 통일방안을 채택하지 않았다. 김대중 전 대통령의 통일방안을 살펴보면 국가연합 - (체제연합) - 연방제 등으로 발전해왔으며, 비록 북의 고려연방제와 차별화시키기 위해 1991년 공화국연방제에서 공화국연합제로 통일방안의 명칭을 변경하였지만 그 내용은 크게 변하지 않았다. 이러한 발전은 7·4공동성명, 남북기본합의서, 6·15선언의 과정과 사실상 일치한다.
북의 고려연방제와 유사한 점은 남북연합과 연방제 단계에서는 남북의 체제를 존중하는 1국가 2체제 2정부가 가능하다는 점이고, 다른 점은 북은 연방제를 통일의 최종단계로 설정하나, 김대중 전 대통령의 경우 연방제는 과도기이며, 민주주의와 시장경제를 채택한 단일체제가 통일의 최종단계이다.
이회창 전 총재, '강소국연방제'로 연방제 금기 허물어
통일방안으로서 연방제의 금기를 허문 사람은 이회창 전 자유선진당 총재이다. 한나라당 총재와 대통령후보를 지낸 이회창 당시 무소속 대통령후보는 2007년 12월 4일 국가개편방안으로서 '강소국연방제'를 발표하였고, 이는 나중에 자유선진당의 공약이 되었다. '강소국연방제'는 원래 통일방안이 아니라 국가경쟁력을 높이려는 국가개편방안이었다.
자유선진당의 '강소국 연방제'안은 ① 국가구조를 인구 500만~1000만 명 규모로 6~7개의 주(강소국)로 구성된 연방국가로 만들고, ② 주정부는 입법 사법 행정 재정 교육 경찰 등의 자치권과 과세자주권을 가지고 외국과 직접 경쟁하고 경제교류하며, ③ 국회는 양원제로 하고, ④ '국가-시·도-시·군·자치구' 간의 권한과 기능배분을 헌법에 명문화함으로써 광역자치정부를 연방정부의 주정부로 만들 것을 제안하고 있다.
강소국연방제는 노무현 정권과 이명박 정권에서 진행된 행정구역개편 논쟁에서 많은 학자들의 찬사를 받았다. 그 이유는 양 정권들이 시군구를 통합하여 인구 100만 이상의 거대시를 만드는 대신에 중앙정부에 부담이 되는 광역단체인 시도를 없애려고 한 반면, 강소국연방제는 거꾸로 광역단체를 강화하여 지방자치 차원 이상의 분권국가를 지향했기 때문이다. 또한 노무현 정부가 수도권 집중을 행정수도이전으로 풀려고 한 것에 비교하면 강소국연방제는 수도권집중완화와 지방분권에 있어 훨씬 근본적인 처방이었다.
우리사회에서 북의 통일방안으로서 금기시 되던 연방제를 우익에서 주장했다는 점, 그리고 통일방안이 아니라 스위스 식 국가개편방안으로서 주장되었다는 점에서 강소국연방제는 신선한 충격이었다. 하지만 스위스가 연방제를 도입한 것은 국가경쟁력을 위한 것이 아니라 수차례 내전을 겪은 나라의 통일을 위해서였다. 당연히 강소국연방제가 발표된 후 강소국연방제가 통일 후의 국가형태와 어떤 관계가 있는지 논란이 있어왔고, 이에 대해 이회창 총재와 자유선진당은 한동안 침묵하였다.
하지만 2008년 10월 27일 각 정당이 참가한 자유선진당 주최의 '강소국 연방제 대 토론회'에서 심대평 대표최고위원은 환영사를 통해 "강소국 연방제는 통일을 지향하는 지방행정 개편"이라고 지적하고 "통일이 돼 북한까지 아우르는 강소국 연방제가 되기를 희망한다"고 밝혔다. 이회창 자유선진당 총재 역시 2009년 1월 29일 내외신 합동기자회견에서 "21세기 통일에 대비해서라도 우리는 강소국연방제로의 국가대개조를 하루 빨리 완성해야 합니다"고 주장하였다.
이회창 총재와 자유선진당은 그 뒤에도 완성된 형태의 통일방안을 제시하지 않았지만, 강소국연방제를 통일 후 국가형태로 인정하였다. 결과적으로 그들의 통일방안이 된 것이다. 보수적 색채가 짚은 자유선진당이 강소국연방제를 주장함으로써 연방제는 이념적 금기로부터 해방되어 우리에게 선택 가능한 국가모델 중의 하나로서 담론의 장을 열었다.
다수결에 의한 일방 체제 결정은 6·15 합의정신에 위배
2000년 김대중 대통령과 김정일 국방위원장이 서명한 6.15공동선언은 "남과 북은 쌍방간의 체제를 존중하고, 나라의 통일을 위한 남측 연합제 안과 북측의 낮은 단계의 연방제 안이 서로 공통성이 있다고 인정하고 앞으로 이 방향에서 통일을 지향시켜 나가기로 하였다"고 명시하고 있다. 이 선언의 의미는 첫째, 과거 '국가연합' 통일방안이 '연합제'로 발전하여 남북에 의해 통일의 첫 단계로서 인정된 것이다. 둘째, 북이 '낮은 단계의 연방제'를 제안함으로써 '연합제'에서 더 전진할 수 있는 여지를 만들었다는 점이다.
하지만 이 선언은 북은 1국가 2체제 2정부의 연방제를, 남은 체제통합의 단일정부를 궁극적인 통일방안으로 본다는 근본적인 차이에 대해서는 그 해결책을 제시하지 못하였다. 즉 북은 6.15공동선언에 근거하여 '낮은 단계의 연방제'를 거쳐 '높은 단계의 연방제'로 통일을 완성하려고 한 반면, 남은 '연합제'를 거쳐 인구비례에 의한 남북총선거를 통해 단일체제를 지향하고 있는 것이다.
결국 연방제 혹은 단일체제 중 어느 것을 최종적인 통일방안으로 볼 것이냐의 문제이다. 하지만 단일체제를 지향할 때는 자본주의와 사회주주의 등 남북의 체제를 모두 보장하기 힘들며, 또한 인구비례상 남북총선거에 의한 국가형태의 결정은 남에게 일방적으로 유리하기 때문에 북에서는 반대하고 있다.
사실 단체 간의 의사결정이 단체 구성원들의 다수결로 결정된다면 인구가 많은 단체가 항상 유리하기 때문에 인구가 적은 단체가 그러한 다수결제도를 인정하지 않는다. 즉 합의제도 자체가 성립하지 않는다. 예를 들면 유엔의 큰 나라나 작은 나라나 1개의 표결권을 갖고 있으며, 미국의 상원은 크나 작나 모든 주가 2명의 대표를 선출하듯이 연방제에서는 인구비례만을 갖고 의사결정을 하지 않는다.
현실적으로 판단한다면 남북총선거에 의한 단일체제 여부는 현재의 남북의 이질감이 극단적인 조건에서 사실상 불가능하다. 통일국가의 최종적인 상을 단일체제로 하기보다는 일단 연방제로 하되, 연방제 이후 단일체제 여부는 장기간의 과도기간을 거쳐 남북의 이질감이 어느 정도 해소된 후 다시 논의하는 것이 현실적이다.
따라서 대한민국은 자신의 단일체제 통일방안을 궁극적인 통일방안으로서 여전히 유지한다고 하여도 최소한 장기적 과도기로서 체제존중의 연방제 단계를 인정하는 것이 6.15공동선언의 취지에 부합하다고 볼 수 있다. 즉 대한민국의 입장에서도 교류협력단계 - 연합제 - (낮은 단계)연방제 - 남북총투표에 의한 단일체제 등의 통일단계가 논리에 부합한다고 볼 수 있다.
진보당, 6·15합의문에 근거해 연합제에서 연방제로 발전시켜
민주노동당은 6·15공동선언의 정신을 반영하여 강령에 "최소한 국가연합이나 연방제 방식의 통일이라도 이루어 국제적으로 우리의 민족통일을 기정사실화할 것"을 밝히고 있다. 또한 민주노동당이 2007년 대선에서 주장한 코리아연방공화국안은 통일방안일뿐 아니라, 나아가 향후 통일이 되었을 때 민주노동당이 국가를 전면적으로 개조하려는 국가비전이다.
따라서 통일방안에 국한되고 있는 북의 고려연방제와 다른 지위와 내용을 지닌다. 통일이 되더라고 6·15공동선언의 정신에 따라 남북의 상호 체제를 존중해야 하므로 코리아연방공화국안은 남측인 대한민국의 비전만을 제시하고 있다. 북측 사회의 변화는 북측이 그들 인민의 뜻을 반영하여 추진해 나가면 된다.
따라서 코리아연방공화국안의 내용은 진보적 민주주의에 기초하여 대한민국의 자본주의 사회와 자유민주주의를 인정하되, 그로인한 한계들을 극복하는 정책들이다. 그 정책들의 구체적인 내용은 주로 자주와 평등 및 민주에 관한 것들로서 대부분 민주노동당의 강령에서 언급되고 있는 것들이다. 따라서 강령적 차원에서 정기적인 정책을 제시하는 코리아연방공화국안은 당장의 정책적 과제를 제시하는 대선공약과 다르다.
우리헌법 제4조는 '평화통일'과 '자유민주주의에 입각한 통일정책의 수립'을 선언하고 있다. '코리아연방공화국' 통일방안은 남북의 협상에 의한 통일이라는 점에서 평화통일이며, 남북의 체제를 존중하는 1국가 2체제 2정부라는 점에서 우리사회의 자본주의와 자유민주주의를 보장하고 있으므로 헌법 제4조에 부합한다. 자유민주주의에 입각한 통일정책이 통일 이후에 북의 체제까지 자본주의와 자유민주주의로 전환되어야 한다는 것인가에 대해 논란이 있을 수 있다.
하지만 헌법이 천명하고 있는 통일의 평화적 방법, 남북기본합의서와 6.15공동선언의 쌍방 체제의 존중정신 등을 고려할 때, 북 스스로가 자유민주주의 체제를 선택하지 않는 한, 북의 체제를 강제로 자유민주주의로 흡수통일하는 것은 헌법과 남북의 합의에 부합하지 않는다. 특히 헌법전문이 자유민주주의의 내용으로서 '자율과 조화'를 강조하고 있다는 점에서 체제통합은 상호설득과 수렴의 과정이 필요한 통일 이후의 장기적인 과제이다.
진보당은 연방제를 당의 강령에 명시하지 않았지만 2012년 대선에서 '코리아연방공화국 1단계 실현'을 공약으로 발표하였다. 이에 따르면 남북관계를 정상화하고, 남북통일기구로서 남북의 정상이 정기적으로 만나는 '남북정상회담', 남북총리회담을 남북각료회담으로 격상시킨 '남북민족협력위원회', 통일의 절차를 실질적으로 논의하는 '코리아위원회'를 순차적으로 구성하도록 한다.
진보당의 '코리아연방공화국 1단계 실현'의 내용은 현재 우리정부의 공식적인 통일방안인 '민족공동체 통일방안'의 2단계인 '남북연합'과도 거의 유사하다. 통일부 홈페이지에 따르면 남북연합 단계에서는 남북정상회의와 남북각료회의가 상설화되고 남북한의 의회대표들이 함께 모여 통일에 따르는 법절차를 준비하게 된다.
또한 이는 1989년 김대중 대통령이 '공화국연방제' 1단계에서 주장한 '통일행정기구' 등 상징적인 연방기구와 유사하고, 특히 1995년 통일방안 1단계에서 주장한 '남북연합정상회의', '남북연합회의', '남북연합각료회의' 등의 협력기구와 사실상 일치한다.
스위스, 독일 등 분단국가들은 국가연합을 거쳐 연방제로 통일돼
연방제를 최초로 제도화한 나라는 미국이나, 근대적인 연방국가의 기원은 스위스이다. 13세기부터 국가연합적 틀을 형성했던 스위스는 1948년에 미국의 모델을 따라 연방헌법을 채택하였다. 2012년 현재 약 30여 개의 연방국가에는 세계인구의 약 40%가 거주하고 있다. 연방제 국가들을 분류하면 다인종다문화 식민지가 독립된 경우, 지역갈등을 극복하는 통일방안으로 채택한 경우, 왕정이나 과거의 연방국가에서 분리된 경우 등이다.
스위스, 독일, 아르헨티나, 호주, 벨기에, 아랍에미레이트, 남아프리카공화국, 에티오피아, 보스니아와 헤르체고비나, 수단, 콩고 등 분열된 국가들이 국가연합을 거쳐 연방제로 통일되었다. 미국은 독립초기에 국가연합을 거쳤으며, 남북전쟁에서 남부연합이 패배함으로써 연방제가 국가통합방안으로서 완성되었다.
캐나다 역시 초기에 국가연합을 거쳤으며, 퀴백주 분리 등과 같은 지역갈등을 조정하는 방안으로서 연방제가 작동하고 있다. 스페인은 단일국가지만 지역간 갈등을 봉합하고자 지방자치단체에 연방제에 버금가는 지위를 부여하고 있어 실질적인 연방국가로 분류된다.
특히 스위스, 독일, 벨기에, 에티오피아, 보스니아와 헤르체고비나, 수단, 콩고 등은 내전과 지역갈등을 봉합하기 위해 통일방안으로서 연방제를 채택하였다. 예멘은 과거 남북 국가연합을 거쳐 연방제통일을 이루었으며, 키프로스의 경우에는 유엔에서 연방제 통일안을 제안했지만 최종적으로 채택되지 못하였다. 중국은 홍콩과 마카오가 독립적인 자본주의 지역국가를 유지하고 있기 때문에 실질적인 연방국가로 분류할 수 있다. 중국은 같은 방식으로 대만과의 통일을 지향하고 있다.
국가연합은 하나의 통일국가가 아니라 통일의 과정일 뿐
연방제란 지역국가들이 서로 결합해서 하나의 연방국가를 형성하지만, 그 지역국가들이 계속해서 국가적 성격을 지니는 국가형태를 말한다. 연방국가를 이루는 지역국가는 연방국가의 지역적 일부에 대한 부분적 통치권을 갖는다. 반면 국가연합 자체는 주권, 국민, 영토가 없다. 따라서 국가연합은 회원국의 국민과 영토에 직접적인 통치권을 행사할 수 없다. 그래서 대부분의 분단국가들은 국가연합을 연방제로 가는 과도기로 받아들였지만, 하나의 국가를 의미하는 통일방안으로 채택하지 않았다.
연방제에 영향을 미친 사상은 기독교, 사회계약, 아나키즘이다. 이스라엘은 기원전 13세기 성서의 계약에 근거하여 부족연합국가를 형성했다. 성서의 계약은 하나님과 계약을 맺는 모든 인간은 하나님과의 관계 안에서 동등하다는 공동체정신을 포함했다. 중세말기 유럽각지에서 청교도들은 중앙집권적인 카톨릭에 반대하여 성서의 계약을 국가구성원리로 제기했다. 대영제국의 식민지를 개척하던 청교도들 역시 다양한 지역공동체가 광범위한 자치를 보장받는 국가형태를 추구했다.
계몽주의자들은 개인들이 공동체를 형성하고, 공동체들이 전체사회를 형성하는 사회계약을 주창했다. 루소와 몽테스키외는 권력이 분립된 국가연합적인 공화국이 개별적인 이익을 보장하면서도 폭정과 내부결함, 반란을 방지할 수 있다고 봤다. 18세기 초 칸트에 의해 평화적인 유럽체제로서 국가연합이 제창됐다. 프루동의 아나키즘은 극도의 자유와 작은 공동체적 삶을 통해 사회적 평등을 실현하고자 했다.
연방제의 내용은 연방헌법에 의해 정해지나, 구체적인 내용은 각 국가의 역사적 배경에 따라 다르다. 따라서 연방국가의 개념은 각국의 헌법적 배경을 떠나 절대적으로 규정될 수 없다. 연방국가는 지역국가의 대표로 구성되는 상원과 연방국가의 국민을 대표하는 하원을 두고 있다. 상원은 지역국가 인구수와 무관하게 일정한 범위 내에서 정수가 정해지나 하원은 지역국가 인구수에 비례하여 정수가 정해진다.
연방헌법에 따라 설치된 헌법재판소가 연방헌법의 해석을 통해 연방국가, 지역국가, 국민과의 갈등을 조정한다. 연방제는 연방국가와 지역국가의 상호 견제와 협조를 통해 특정 지역이나 세력의 권력집중을 통제할 수 있다.
연방제에서는 행정수도에 불과한 수도권에 인적 물적 자원이 집중되는 일이 없다. 심지어 스위스나 남아프리카 공화국 등 여러 연방제 국가에서는 수도마저 각 지역국가에 분할하여 설치하고 있다. 또한 연방제에서는 주민과 가까운 지역국가 혹은 지방자치단체에 많은 권한을 주므로 주민자치와 주민복지에 유리하다.
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