8월 28일, 그동안 소문으로만 떠돌던 2차 정상회담이 드디어 이루어지게 됐다. 현재의 대선 구도가 흔들릴 것을 우려한 한나라당을 제외하고, 모든 정당들은 환영 일색이다. 9.19 공동성명과 이를 이행하기 위한 2.13 조치에도 불구하고 경색되었던 남북관계는 이제 새로운 돌파구를 열게 되었다.
2006년, 요동치는 한반도 정세 속에서도 별다른 역할을 하지 못했던 남한 정부는 이제 한반도 평화·통일체제 건설에 깊숙이 개입할 수 있는 기회를 맞았다. 항상 미국 뒤꽁무니만 쫓아 다닌다는 비판에서 벗어나기 위해서는 보다 주도적인 활동이 필요했고, 이제 기회를 맞았다.
그러나 한반도에 진정한 평화·통일체제를 건설하기 위해서는 반드시 해결하고 넘어가야 할 문제가 있다. 바로 48년 체제로까지 규정할 수 있는 반북체제를 일소하는 것이다. 헌법이 한 나라의 최고 규범이라고 했을 때, 분단을 강요하고 있는 헌법체제를 바꾸지 않고서는 한반도의 진정한 평화와 통일을 안정적으로 달성하는 것은 요원한 일이다.
우리 헌법에서 분단체제를 구조화하고 있는 조항은 영토조항으로 불리는 제3조와, 통일조항으로 불리는 제4조와 관련된다.
영토조항과 통일조항이 강제하는 분단현실
영토조항은 48년 건국헌법 제4조에 “대한민국의 영토는 한반도와 그 부속도서로 한다”라고 규정하여 처음 탄생했다. 이후 1954년 제2차 개정헌법 제7조 2항에서 “국회 가결을 거친 후 국민투표에 부하여 민의원 의원선거권자 3분의 2 이상의 투표와 유효투표 3분의 2 이상의 찬성을 얻어야 한다”라는 내용이 추가되었다. 조항 개정에 국민투표를 도입한 것은 전보다 개정을 더 어렵게 하기 위한 것이다.
이후 영토에 관한 규정은 제4조가 제3조로 바뀌고 국민투표규정이 없어진 것을 제외하면 전혀 변화되지 않았다. 영토규정은 ‘한반도 유일합법정부론’에 입각하여 북한을 반국가단체로 규정하는 국가보안법의 헌법적 근거가 된다.
대법원은 헌법 제3조의 법리해석을 통해 “한반도와 그 부속도서 내에서는 대한민국의 주권과 부딪치는 어떠한 국가단체도 인정할 수 없다”고 보아 북한지역을 대한민국의 영토고권, 즉 대한민국의 배타적 지배권이 미치는 범위에 포함하고 있다. 이에 따라 북한 정부는 대한민국 영토고권을 침해하는 반국가단체로 일관되게 규정되고 있다.
영토조항은 제4조 통일조항과 연결된다. 우리 헌법 제4조는 “대한민국은 통일을 지향하며, 자유민주적 기본질서에 입각한 평화적 통일정책을 수립하고 이를 추진한다”고 되어 있다. 통일에 관한 명문 규정은 1972년 7.4 남북공동성명과 동서화해 분위기 등 내외 환경 변화를 수용하면서 유신헌법에 처음 등장하였는데, 여기서 문제가 되는 것은 ‘자유민주적 기본질서’에 대한 해석이다.
헌법재판소는 자유민주적 기본질서의 개념에 대해 공식적으로는 “모든 폭력적 지배와 자의적 지배를 배제하고 다수의 의사에 의한 국민의 자치·자유·평등의 기본원칙에 바탕을 두고 있는 법치국가적 통치질서”라고 하여 입헌주의(constitutionalism)와 유사한 개념으로 정의하고 있다.
그러나 실제 법리적으로는 북한체계와 남한체계를 ‘자유’와 ‘평등’의 가치로 대비시켜 자유민주주의를 남한체제의 작동원리을 종합적으로 표현하는 것으로 이해하면서 북한체제 일반을 부정하기 위해 사용하고 있다.
아직도 냉전적 사고방식에 머물러 있는 반북적 우익세력의 사고방식에서 자유민주주의는 정치적 자유주의로서 리버럴(liberal)의 의미가 아니라, 시장에 대한 국가의 개입 반대를 표방하며 자본주의적 시장경제질서를 상징하는 프리(free)적 의미로 받아들이고 있는 것이다.
따라서 자유민주주의는 ‘북한체제’와 양립할 수 없는 것이라고 보기 때문에 ‘자유민주적 기본질서’에 입각하여 통일을 추진한다는 것은 곧 ‘흡수통일’을 의미하게 된다.
결국, 북한에는 실질적으로 통치권이 미치지 못하기는 하지만 아직까지 대한민국의 영토임이 유효하다는 것이 헌법 제3조의 의미이고, 북한 지역에 대한 통치권의 회복은 남한체제에 입각하여 평화적으로 흡수해야 한다는 것이 제4조가 의미하는 바가 된다.
분단체제를 떠받들고 있는 영토·통일조항
이러한 헌법의 영토·통일조항은 남북관계의 변화된 측면을 전혀 수용하지 못하고 있다. 남북은 이미 1991년 9월 UN에 동시 가입하였고 이후 채택한 남북합의서에서 “쌍방사이의 관계가 나라와 나라 사이의 관계가 아닌 통일을 지향하는 과정에서 잠정적으로 형성되는 특수관계”라는 것을 인정했다. 그러나 헌법재판소는 남북의 UN 동시가입이 유엔이라는 국제기구에 의하여 북한이 국가로 승인받는 것은 아니라는 판결을 내린 바 있다.
더구나 2000년 6월 남북정상회담을 통해 “남과 북은 북측의 낮은 단계의 연방제안과 남측의 연합제안이 서로 공통성이 있다고 인정하고 앞으로 이 방향에서 통일을 지향시켜 나가기로 하였다”는 합의를 이루어 냄으로써 남북기본합의서 제1조 “남과 북은 서로 상대방의 체제를 인정하고 존중한다”는 원칙을 다시 확인하였다.
그러나 과거 서독의 기본법이 통일되기 전까지 서독지역에만 영향을 미치는 잠정헌법을 추구했던 것과 달리 ‘완성국가의 헌법적 성격’을 추구하고 있는 우리 헌법상 가능한 통일은 결국 대한민국헌법이 존속하는 가운데 북한정권이 소멸되어 스스로 남한 정부의 지배 하에 들어오는 흡수통일밖에 없게 된다.
이런 헌법적 문제들은 화해와 평화를 지향하는 시대의 흐름과 전혀 맞지 않는다. 영토조항에 근거하여 북한을 반국가단체로 규정하고 있는 국가보안법에 의하면 남북정상회담의 한 주체인 북한 김정일 국방위원장은 반국가단체의 ‘수괴의 임무에 종사한 자’로써 동법 제3조 1항에 의해 사형 또는 무기징역에 처하도록 되어 있다.
또한, 국가보안법 7조 1항의 ‘국가의 존립·안전이나 자유민주적 기본질서를 위태롭게 한다는 정을 알면서’라는 문구에서 볼 수 있듯이 북한체제를 알리거나(선전), 긍정적으로 평가(찬양·고무)하는 행동은 자유민주적 기본질서를 위태롭게 하는 것으로 규정되어 버린다.
1991년 국가보안법 개정 이전까지 법원은 표현물의 이적성을 판단할 때 ‘구체적·객관적으로 이익이 되었다는 명백한 증거’를 필요로 하는 것이 아니라, 추상적으로 이익이 될 수 있는 “개연성”만 있으면 충분하다고 보았고, 개정 이후에는 “적극적이고 공격적인” 표현에 대해서 이적성이 있다고 판단하였다.
그러나 법원은 친북, 반자본주의적 요소가 조금이라도 있으면 ‘적극적이고 공격적인 표현’으로 보아 처벌하였으므로 실제로는 과거의 기준에 비해 달라진 것이 없다. 심지어 국가보안법 철폐 주장도 이에 포함시키고 있다
일반적 법률유보조항으로 불리는 제37조 2항은 “국민의 모든 자유와 권리는 국가안전보장·질서유지 또는 공공복리를 위하여 필요한 경우에 한하여 법률로써 제한할 수 있다”는 것으로 제3조의 해석에 따른 국가보안법의 존재근거를 뒷받침하고 있다.
물론 37조 2항에는 “자유와 권리의 본질적인 내용을 침해할 수 없다”는 내용이 포함되어 있지만, 국가보안법 앞에는 유명무실한 조항이다. 가히 ‘냉전시대의 찌꺼기’라 할 만하다.
냉전세력의 개정반대 논리
과거 반북이데올로기를 근간으로 권력을 독점해 왔었던 냉전수구세력들은 남북화해가 대한민국 정통성의 기반을 허무는 것으로 받아들이면서 6·15 공동선언의 정신을 전면 부정하고 있다.
‘국민행동본부’ 등 우익단체들은 6·15 공동선언을 ‘6·15 사변’으로까지 규정하며 정권퇴진운동에 나선 바 있으며, 강경근 숭실대 교수는 2006년 6월 5일 개최된 ｢2007년 대선승리를 위한 한나라당 발전전략 세미나｣에 참석하여 “통일은 우리가 북한을 흡수하는 흡수통일이 헌법적 원칙”이라며 “DJ방북 같은 반(反)헌법적 일에 대처해야 한다”고 주장하기도 했다.
그런가하면 타락한 수구세력과의 단절을 통해 선진한국, 통일한국, 복지한국 시대를 창출하겠다는 이른바 뉴라이트 운동단체들도 6·15 공동선언을 ‘우리 민족끼리의 정치적 야합’으로 규정하고 폐기를 요구하는 것을 넘어, 미국의 보수단체들과 함께 정치적 의도가 명백한 북한인권대회를 개최하는 등 반북이데올로기의 확대·재생산에 주력하고 있다.
이들의 시각에서는 북한 내부로부터의 민주적 봉기와 외부로부터의 물리적 압력으로 인한 북한 붕괴 이외에는 어떤 통일방식도 만족스러울리 없다.
이들은 영토조항이 대한민국이 “한반도의 유일 합법정부라는 역사적 상징성을 표현하는 국가정체성과 관계되는 핵심문제”라고 인식하고 있기 때문에 존폐를 거론하는 것조차 받아들이지 않는다. 영토조항을 개정하면 그들이 전가의 보도처럼 휘두르는 ‘국가보안법’이 무력화될 것이라고 보기 때문이다.
국가보안법의 근거를 영토조항으로 보든 37조 2항의 일반적 법률유보조항으로 보든 간에 “영토조항이 없다면 국가보안법의 규율대상인 북한을 반국가단체로 보는 직접적 근거가 상실된다”고 보는 것이 일반적인 견해다.
또한 일부 우익세력은 “북한이 붕괴될 경우 중국군이 북한으로 밀고 들어갈 가능성이 농후”한데, “북한이 우리 영토가 아니라면(영토조항이 없다면) 중국군의 진입을 제지할 근거가 없다”는 논리로 영토조항 개정을 반대하기도 한다.
흔들리는 분단체제
영토조항과 통일조항을 시대의 흐름에 맞게 개정하는 문제는 치열한 이념적 갈등과 격렬한 저항이 예상되는 민감한 문제다. 그러나 달리 생각하면 이런 내용의 갈등이 억눌려 있었던 과거와 달리, 공개적으로 제기되고 있다는 사실 자체가 냉전이데올로기의 근간이 흔들리고 있는 증거라고 할 수 있다.
또한 영토조항 변경이 대한민국의 국가정체성을 송두리째 부정하는 행위라는 우익단체의 주장과는 달리 일반 국민들 사이에는 북한을 ‘주적’이 아닌 ‘동반자’로 인식하는 실용주의적 인식이 확산되고 있다.
2005년 11월 3일 한국사회여론연구소(KSOI)가 발표한 정기여론조사 결과에 따르면, 남북 간의 현실적 관계를 고려해 북한을 국가로 인정해야 하므로 영토조항을 손질해야 한다는 주장에 공감한다는 의견이 53.0%, 분단고착화의 위험 때문에 북한을 국가로 인정해선 안 되므로 영토조항 개정 주장에 공감하지 않는다는 의견이 38.3%로 나타났다.
보수화가 진행되고 있다는 대학생들의 의식조사를 보아도 냉전이데올로기의 영향력 감퇴는 확연하다. 연세대 최평길 명예교수 연구팀이 대학생 의식흐름을 추적 조사한 결과에 따르면 1977년에는 대학생들의 61.3%가 북한을 가장 싫어하는 국가로 뽑았으나 2005년에는 5.9%만이 싫어한다고 밝혀 일본(63.3%)이나 미국(26.4%)보다 크게 낮은 비율을 보였다.
또한, 1977년 대학생의 63.5%가 북한의 남침을 위협요소로 꼽았지만 2005년에는 4.7%만이 북한 남침을 위협으로 느낀다고 답했다. 더구나 우리 헌법에서 의도하고 있는 것처럼 자본주의 체제로 흡수통일을 원한다는 응답은 전체의 16.9%에 그쳤고, 남북한 합의통일방식에 64.1%의 지지를 보내 1987년 조사에서 자본주의 체제로의 흡수통일을 요구한 47.8%와 현격한 차이를 보였다.
이제 냉전이데올로기는 그 역사적 영향력을 잃어가고 있고, 분단시대에서 통일시대로 가기 위한 관련 조항의 개정은 시대적 정당성을 획득하고 있다.
그렇다면 이 조항들의 개정은 어떤 방향에서 이루어져야 하는가? 2000년 정상회담 이후 본격적으로 개·폐 문제가 제기되어온 제3조의 문제를 해결할 수 있는 방향은 크게 부칙조항을 삽입하는 등 관련조항을 수정을 하는 것과 아예 삭제해 버리는 방법으로 나누어 볼 수 있다.
영토조항 개정 방향 1; 영토 범위 제한
우선 제3조를 수정하자는 주장은 남북관계의 변화에 부응하여 대한민국의 영토를 휴전선 이남으로 제한하자는 것이다. 정상회담 직후 열린 한나라당의 의원총회에서 김영춘 의원은 “당이 먼저 헌법 제3조를 ‘통일 때까지 대한민국의 영토를 휴전선 이남으로 한다’고 개정하면 변화된 정국을 주도할 수 있다”고 주장했다(조선일보, 2000.06.23).
손학규 당시 한나라당 의원과 뉴라이트 계열의 제성호 교수는 기존 조항은 존치시키되 “통일 이전까지 대한민국의 영토적 관할권은 군사분계선 이남 지역으로 하며 북한의 법적 지위는 법률로 정한다”는 부칙 조항을 삽입하는 방안을 제안하기도 했다(조선일보, 2000.07.11; 동아일보, 2005.10.26).
그러나 이런 주장은 모두 제4조 통일조항에서 나타나는 문제, 즉 흡수통일을 전제하는 주장으로 통일이 되었을 때 한반도 유일합법정부는 대한민국이라는 시각을 드러내는 것이기 때문에, 서로의 체제를 인정하는 통일 지향적 개헌 방향이라고 하기에는 한계가 있다.
이에 대한 대안으로 대한민국 영토는 통일이 될 때까지 군사분계선 이남으로 하고, 통일 이후에는 국민들의 자유로운 결정으로 의결하도록 하는 과거 서독식의 ‘잠정헌법’으로 영토조항을 개정하는 방법도 고려해 볼 수 있을 것이다.
영토조항 개정방향 2; 영토 조항 삭제
그런가 하면 아예 통일조항 자체를 삭제하자는 주장도 있다. 이 주장은 원칙적으로 영토규정은 실질적 의미의 헌법에 속하기 때문에 형식적 의미의 헌법, 즉 성문헌법 속에 포함되는 것이 당연하다고 할 수 있지만, 헌법에 영토규정을 두고 있는 국가는 그리 많지 않다는 사실에 근거한다.
헌법에 영토규정이 존재하는, 혹은 존재했던 국가로는 그리스, 벨기에, 터키, 필리핀, 포르투갈, 스위스, 코스타리카, 캐나다, 핀란드, 이란, 네덜란드, 바이마르, 통일 전의 서독, 멕시코, 엘살바도르, 인도, 나이지리아, 오스트리아, 대만, 구소련 등 20개 국가밖에 없다.
그러나 영토조항이 아예 없을 경우 남과 북이 별개의 국가 대 국가로 인식되게 되어 영구분단으로 나아갈 수 있다는 문제가 제기될 수 있다.
통일조항 개정방향
헌법에서 영토조항을 현실적으로 개정하면서도 분단체제 극복의 지향성을 잃지 않기 위해서는 제4조 통일조항을 개정해야 한다. 개정방향은 남과 북의 관계는 ‘통일을 지향하는 관계’이며 통일은 남과 북의 체제를 부정하지 않는 평화적인 방식으로 이루어져야 한다는 남북기본합의서와 6·15 공동선언의 정신을 헌법에 구현해 내는 것이다. ‘자유민주주의적 기본질서’를 ‘민주적 기본질서’로 바꾸자는 주장도 참고할 수 있다.
우익단체에서는 조선로동당 규약에 “노동당의 당면 목적은 공화국 북반부에서 사회주의의 완전한 승리를 이룩하며 전국적 범위에서 민족해방과 인민민주주의의 혁명 과업을 완수하는 데 있다”고 명시되어 있다는 점을 들어 영토조항과 통일조항의 개정을 반대하고 있다. 그러나 북한의 헌법에는 영토조항이 존재하지 않고, 1972년 헌법 개정에서 종전 서울이었던 수도를 평양으로 바꾸기도 했다.
물론 북의 체제상 조선로동당 규약이 가지고 있는 의미를 일개 정당의 규약으로만 이해할 수는 없다. 조선로동당 규약은 영토조항에 관계된 것이라기보다 통일조항에 관계된 것으로서 남과 북의 합의를 통해 우리 헌법과 북의 조선로동당 규약을 함께 개정하는 방안도 고려해볼 수 있을 것이다.
우리는 2000년 6월 정상회담의 감동 속에서도 이를 실질적으로 구현하기 위해 냉전체제의 찌꺼기를 일소하는 일에는 큰 힘을 기울이지 못했다. 나라의 규범을 규정하는 헌법 체제가 북을 통일의 동반자가 아니라 적대 대상으로 규정하고 있는 한, 남북 정상회담의 성과를 구현하는 것은 분명한 한계를 지닌다.
1차 정상회담이 남북관계의 획기적인 변화를 가져왔다면, 2차 정상회담은 보다 구체적인 성과를 보여줄 수 있어야 한다. 평화·통일체제를 실질적으로 구현하기 위한 보다 근본적인 조치가 필요한 것이다.
노무현 대통령은 "일회성 성과보다는 다음 정부에서도 도움이 될 수 있도록 하는 남북정상회담의 제도화, 정례화의 기틀을 마련하고 남북관계의 진전은 물론 북한과 국제사회의 관계개선을 지원하는 것도 중요하다"고 말했지만, 더 중요한 것은 정상들의 만남이 정례화되는 것이 아니라 보통 국민들의 만남을 일상화시키는 것이다.
그렇게 된다면 우리 국민은 그동안 반북이데올로기와 냉전 성역에 기대어 먹고 살아왔던 극소수 사람들이 실업자 대열에 동참하게 되는 일 정도는 무난하게 양해하여 주리라 믿는다.
덧붙이는 글 | 이 기사는 이스트플랫폼(www.eplatform.or.kr)에도 실렸습니다. 오마이뉴스는 직접 작성한 글에 한해 중복 게재를 허용하고 있습니다.
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