최근 개헌 논의에서 대통령제를 둘러싼 여러 논의가 활발하게 진행되고 있습니다. 그렇다면 대통령제 말고 어떤 정부형태가 더 있을까요? 한 국가의 정치를 이해하려면 먼저 그 국가의 정부형태를 아는 것이 선행되어야 한다고 합니다. 각 국가는 그에 걸맞은 정부형태를 가지고 있으며 세부적으로는 여러 차이점을 가지고 있지만 크게 대통령제, 의원내각제, 분권형대통령제로 정부형태를 가지고 있습니다.

대통령제 : 국민에 의해 선출된 대통령이 그 임기동안 행정부를 운영하는 정부형태

잘 알다시피 우리나라는 오랜기간 대통령제를 유지해 왔습니다. 그만큼 대통령제는 우리에게 익숙한 정부형태인 셈이죠. 대통령제를 쉽게 말하면 국민에 의해 선출된 대통령이 그 임기 동안 행정부를 운영하는 정부형태 입니다. 즉 대통령이 이름만 있는 명예직이 아닌 실질적 국가 수반이 되는 정부형태인 셈이죠. 이러한 대통령제는 200여년 전 미국에서 만들어진 이래 가장 많은 수의 국가들이 채택하고 있는 정부형태이기도 합니다. 주로 아시아, 아프리카, 중남미 국가에 집중되어 있습니다.

대통령제의 특징은 첫째. 임기가 고정되어 있고, 두 번째, 대통령제에서 대통령은 국민의 직간접적인 선택에 의해 결정되지만 내각제에서는 총리가 의회에서 선출되며. 세 번째는 대통령제는 대통령 개인의 단독 집행부인 반면 내각제는 집단적이거나 혹은 연대적인 집행부라는 특징을 가지고 있습니다. 이 외에도 선거에서 승리한 후보는 모든 것을 다 얻을 수 있는 승자독식 구조라는 점 또한 의원내각제와의 차이입니다.

대통령제의 장점으로 거론되는 것 중 하나는 바로 행정부의 안정성입니다. 임기가 보장되는 대통령제는 국회 불신임 투표에 의해 행정부가 수시로 교체될 수 있는 내각제에 비해 정치 불안이 쉽게 일어나지 않는다는 장점이 있습니다. 또 의회와 행정부가 각기 다른 선거에 의해 선출되어 엄격한 삼권분리 원칙이 적용되어 서로간의 유착이 적다는 점 역시 장점입니다.

이에 반해 대통령제의 단점은 장점에서 발견할 수 있습니다. 우리나라와 같이 5년 단임제 대통령제에서는 현 대통령이 정치적인 평가의 대상이 되지 않을 뿐만 아니라, 임기 중 무리하게 가시적인 성과를 추진하는 문제가 발생하기도 합니다. 두 번째 단점은 소수 대표 대통령의 선출 가능성입니다. 즉 사표가 발생한다는 것이죠. 대표적인 예로 1987년 노태우 후보는 36.6%의 득표로 당선된 경우를 들 수 있습니다. 해외에서도 1979년 칠레의 아엔데(Allende)의 36.2%, 1979년 스페인의 수아레스(Suarez) 총리가 35.2%, 1992년 필리핀 대통령 선거에서 26.3%의 지지를 얻고 당선된 경우도 있습니다. 또 대통령이 행정권을 전담하기 때문에 독재화의 우려가 많습니다.

내각제 : 의회 다수파가 권력의 실질적 핵심이 되는 정부형태 

내각제는 미국 대통령제처럼 대표자들이 한 자리에 모여 창안해 낸 결과가 아니라 국왕과 의회의 오랜 기간의 충돌과 타협의 결과로 나타난 정부형태입니다. 내각제는 의원내각제 혹은 의회제라고 불리는데 영국, 독일, 스페인, 이탈리아 등 유럽국가와 호주, 뉴질랜드, 등 오세아니아 국가, 그리고 일본, 인도, 말레이시아 등 아시아국가 그리고 북미 지역의 캐나다 등에서 운영되고 있습니다. 내각제는 대통령이라는 1인에게 권력이 집중되어 있는 대통령제와는 다르게 다수의 의회가 권력의 실질적인 핵심이 됩니다.

내각제는 입법부와 행정부가 유기적으로 관계를 맺고 있는 정부형태라고 볼 수 있습니다. 내각제에서 수상은 국회의원 중 선출되며, 그렇게 선출된 수상은 각료를 임명하며 내각이 구성됩니다. 즉 내각이 행정부의 최고 의사 결정기관이 되는 것 입니다. 이로인해 행정부의 수반을 국민이 직접 투표하여 결정하는 대통령제와는 달리, 내각제는 국민의 대표인 국회의원들이 다시 그들 중 대표를 선출하여 행정권을 맡기는 형태가 되는 것이죠.

이와 같이 내각은 어디까지나 국회의 신임에 그 존립근거를 두고 있으므로 국회의 신임을 잃게 되면 더 이상 유지될 수가 없습니다. 즉 국회는 내각불신임안을 가결시킬 수 있고 내각이 이 불신임안을 받아들이면 수상을 포함한 전 각료가 총사퇴를 하게 됩니다. 이후 국회는 새로운 수상을 선출하여 새로운 내각이 조직되게 됩니다. 반대로 내각이 국회의원 선거를 다시 치러 국민의 의사를 직접 물어보겠다는 판단을 할 경우 국회를 해산할 수 있습니다. 이렇게 되면 선거에 의해 최신 여론이 반영된 국회가 성립되고, 그 국회에서 선출된 수상에 의해 새롭게 내각이 구성됨으로써, 내각불신임안의 가결을 초래했던 국회와 내각의 의사불일치는 해소하게 되는 것 입니다.

내각제는 이처럼 제도의 유연성 가지고 있습니다. 대통령제의 고정된 임기로 인해 생기는 경직성에 비해 내각제는 총리나 내각의 실정에 바로 총리를 교체할 수 있고 연립정부나 파트너를 교체하는 유연함을 가지고 있는 셈이죠. 또 내각제는 집단적인 의사결정 체계이기 때문에 일인에게 권력이 집중되는 현상을 피할 수 있습니다. 이외에도 승자독점이 불가능하고, 선거과열을 완화시킬 수 있는 장점도 있습니다.

그러나 내각제에 가장 큰 문제는 정치체제가 불안정하다는 점입니다. 대통령제에서는 고정된 임기에서 비롯되는 집행부의 안정성을 확보할 수 있지만, 내각제에서는 불신임투표를 통해 언제라도 내각이 물러날 수 있습니다. 실제 프랑스 3·4공화국은 1870-1940년, 70년 동안 무려 104회의 내각의 교체되기도 했습니다. 우리나라 역시 제 2공화국의 단명 때문에 이러한 인식이 널리 퍼져있기도 하죠. 또한 이러한 내각불신임을 의식하여 국가정책이 단기적 목적의 이해에 치중되고, 야당과의 흥정에 의해 결정되기 쉽습니다. 뿐만 아니라 국민들의 정부선택권 역시 제한될 수 있습니다.

분권형 대통령제 : 대통령과 내각이 각기 집행에 관한 실질적 권한을 나누어 가지는 정부형태 

분권형 대통령제는 집행부가 대통령과 내각의 두 기구로 구성되고 대통령과 내각이 각기 집행에 관한 실질적 권한을 나누어 가지는 정부제도를 말합니다. 분권형 대통령제는 대통령제 요소와 의원내각제 요소가 혼합되어 있고 이원정부제, 이중지도체제, 총리우위 대통령제, 분권형정부제 등 다양하게 불립니다. 이러한 분권형 대통령제를 가진 국가는 프랑스, 오스트리아, 핀란드, 폴란드, 포르투갈, 체코, 헝가리, 슬로바키아, 루마니아, 아일랜드 등 유럽국가들과 아시아의 스리랑카 정도로 들 수 있습니다.

분권형 대통령제에서는 대통령제와 내각제의 특성이 모두 혼합되어 나타납니다. 분권형 대통령제에서 대통령과 의회는 모두 국민들이 직접선거를 통해 선출하지만 국가수반은 대통령과 총리로 이원화되어 있습니다. 즉, 분권형 대통령제에서는 실질적 권한을 가진 직선 대통령과 동시에 의회의 신임에 구속되는 총리와 내각이 있는 셈이죠. 일반적으로 이원정부제에서의 대통령은 대개 외교․국방에 관한 권한을 행사하고 총리는 여타 내정문제를 관장합니다.

분권형 대통령제는 대통령제와 내각제의 특성이 혼재되어 있기 두 정부형태의 장점이 뒤섞여 있습니다. 국민의 투표로 인해 선출되어서 임기를 보장받아 안정성을 얻을 수 있다는 점과 동시에 대통령제가 범하기 쉬운 독재를 방지할 수 있다는 장점이 있습니다. 게다가 내각제의 장점인 책임정치 구현이 가능하며 정당정치 발전에 이바지 할 수 있습니다. 또한 대통령의 중재에 의해 내각과 의회의 대립이 해소될 수 있습니다.

하지만 이러한 혼재된 정부형태는 단점 역시 대통령제외 의원내각제의 단점을 혼합시킨다고 역설적으로 볼 수 있습니다. 분권형 대통령제의 문제점에는 행정권의 이원화로 인해 책임행정이 어려워 질수도 있으며, 대통령과 총리의 갈등이 심화되기 쉽습니다. 또 집권당이 안정 세력을 확보 못하면 내각이 빈번하게 교체되고 정국이 불안해질 수 있다. 요약하자면 대통령제와 의원내각제의 단점이 복합적으로 나타날 위험이 있는셈이죠.