NGO란 비 정부기관(Non Governmental Organization)으로 인권, 환경, 경제정의, 어린이, 여성 등 소수자 보호와 같이 공공의 이익이나 지구이익을 위해 주로 활동하는 비영리민간단체를 일컫는다. 여기서 말하는 비영리란 활동으로 생기는 수익을 구성원에게 배분하지 않는다는 것을 뜻한다. 활동을 위한 재원확보나 보급활동의 일환으로 수익사업을 하는 경우는 문제가 되지 않는다.

NGO의 역할과 필요성- 대의제원리 보완·관료행정 결함 보완·사회병리 현상 치유

최근 이러한 NGO는 단체의 목적을 달성하기 위해 정부나 의회를 상대로 적극적인 로비활동을 전개하거나 행정절차에도 적극적으로 참여해 행정과정의 민주화에도 많은 기여를 하며, 환경단체 등은 법원에 소송을 제기하여 국가나 자치단체의 정책형성에도 많은 영향력을 행사한다.

현대정치의 기본원칙은 민주주의이다. 그런데 대부분의 국가들은 대의(의회)제 민주주의를 채택하고 있다. 이러한 제도 아래서는 의회가 제정한 법률에 따라 행정이 이를 집행하는 정치체제이다. 이것을 "법률에 의한 행정의 원리" 또는 '법치주의'라고 한다.

법률안은 대부분 정부가 제안하며, 게다가 법률은 기본적인 것만 개략적으로 정하고 세부적인 것은 행정부가 정하는 행정입법에 위임되어 있다. 행정기관에는 폭넓은 재량이 인정되며, 따라서 법률에 의한 행정이 아니라, 행정기관의 훈령에 의한 행정이라 할 만큼 법치주의 본래의 모습이 변모되었다.

최근의 정치 행정에서 의회제 민주주의의 다양한 결함이 지적되는데, 첫째 국민은 의원을 선거할 때, 의원의 모든 정책에 동의하는 것이 아니라 오히려 백지위임에 가깝다는 점, 둘째 국민은 선거를 할 때에 공공의 이익보다도 거주지의 지역 이익을 우선하여 투표한다는 점, 셋째  의원은 다음 선거의 당선에 유리한 정책만 선호한다는 점, 넷째 의원은 특정 부서나 자금제공을 하는 기업이익을 위하여 봉사한다는 점, 다섯째 의원은 정책에 대한 전문지식이 부족하고 편향되어 있다는 점, 여섯째 의원에게는 입법능력 등 법적 지식이 결여된 경우가 많으며, 관료 제출 법안의 추인 기구의 일원으로 전락되는 경향이 강하다는 점 등을 든다.

또한 오늘날 관료 행정시스템은 계층화되어 있고 정보를 독점하며, 통합조정 능력이 결여되어 있어서, 갈등의 조정과 공익에 봉사하는 정책결정에 한계를 갖지만 관료에게는 여전히 폭넓은 재량권이 인정된다. 참여정부의 노무현 대통령이 후보시절 공약으로 제시하지도 아니한 한미FTA 협정을 일방적으로 추진한 사례가 단적인 예가 될 것이다.

지방자치단체에서도 이러한 점은 큰 차이가 없다. 중앙집권 사회에서 권력집중의 폐해는 공공의 이익을 훼손할 수 있다는 사실이다. 특히 우리나라의 경우 지방자치제가 시행되고 주민의 직선으로 선출된 장에게 권한이 집중되었으나, 장의 권한에 대한 의회 및 주민의 통제장치가 미흡한 결과, 개발로 인한 환경파괴 등 자치단체의 다양한 정책적 왜곡에 대한 적절한 제어장치가 부족하다. 이는 자치단체장의 신 독재를 유발하고 있는 실정이다. 이에 NGO의 적극적인 역할이 기대되는 것이다.

위와 같은 불완전한 민주주의나 관료조직의 병리현상으로 초래되는 결함정치에 대항하여, 환경운동과 같은 주민운동이 전개되고, 소비자단체와 같은 자율적 방어단체도 결성되기에 이른 것이다.

그런데 다수의 NGO는 공공이익 중 환경보호라든가, 또는 그 중에서도 대기나 오존층 보호와 같은 환경보호운동을 지속적으로 수행하는 경우가 많다. 그러한 활동을 수년간 지속적으로 수행하는 활동가는 전문가가 되는 것이다. 10년 이상 활동한 활동가는 행정 전문가보다도 훨씬 전문성이 강한 경우가 많다. 행정직은 3~4년 주기로 부서를 이동하므로 어떤 문제에 정통하기가 쉽지 않다. 그래서 NGO는 행정과 대등한 지식을 토대로 논의와 교섭을 할 수 있고, 행정의 병리현상을 개선할 수 있는 것이다.

행정은 정책결정을 할 때 부서의 이익이나 각 자치단체의 이익을 중시하는 경향이 강하고, 국제연합에서는 각국이 국익을 우선하여 행동한다. 이에 비해 환경NGO 등은 지구이익, 인류이익, 지구 생태이익 등을 지켜내기 위해 활동한다.

또한 NGO는 활동을 통해 축적된 전문지식이나 정보를 널리 시민들에게 제공하여 정부 정책의 불합리성을 지적하여 정책의 바람직한 방향을 제시한다. 이에 따라 시민들은 NGO의 활동에 참여하거나 재정적 지원을 하게 되는 것이다.

물론 NGO는 국제연합이나 정부의 입법․정책 결정 과정에 대하여 분석․비판할 수 있는 능력도 구비하고 있어서 각종 정책제언이나 참가를 통한 역할을 수행할 수 있다. 특히 매스미디어와 제휴하여 오피니언 리더로서의 역할을 수행하기도 한다.

개발도상국에서는 민주주의가 확립된 경우가 드물고, 실질적으로 독재정치가 이루어지는 나라가 많다. 그러한 나라의 국가권력은 소수자의 이익에 봉사하고 수많은 빈곤층 국민들은 소외되고 억압되는 경우가 많다. 그러한 독재정치는 환경을 파괴하게 되고 권력에 대항하는 NGO는 억압을 받지만, 이러한 국가에서의 NGO활동은 불가결하다.

이러한 NGO들의 활동은 보통 이타적인 지향이나 가치관의 일치를 기초로 하며, 회원, 직원 뿐 아니라, 다양한 사람들의 자원 봉사 활동이나 기부 등으로 유지된다. 이러한 점에서 NGO활동은 세금을 재원으로 하고, 계층형 조직에 따라, 때로는 권력적 수단을 이용하는 국가활동과 구별된다.

하지만 NGO는 국가적 이익으로 파악되지 않는 제3자적 입장에서 다양한 관계주체의 조정역할로써 국내적, 국제적으로 활약하는 경우가 적지 않다. 그러므로 환경NGO는 국가주도로 설립된 단체가 아니라는 의미에서 비정부조직(NGO)으로 부르는 경우가 많다.

'NGO의 정치적 중립성 요구', 바람직하고 실현가능한가?

그런데 사회는 이러한 NGO에 대해 강한 윤리성, 도덕성, 전문성을 요구하고 있으며, 나아가 정치적 중립성까지 요구한다. 그런데 NGO에 대한 정치적 중립성의 요구는 문제가 없는 것일까?

우리나라에서 적극적으로 활동하는 NGO들의 예를 들어보자. 환경운동연합, 녹색연합, 환경정의, 경제정의실천시민연합(경실련), YMCA, YWCA, 참여연대, 여성의 전화, 여성단체, 소비자단체, 각종 인권단체 들이 활발하게 활동한다.

이와는 성질을 달리 하며 이른바 보수적 가치를 지향하는 새마을운동본부, 바르게살기협의회 등도 존재한다. 과연 이들에게 정치적 중립을 요구하는 것이 합리적이며 또 가능할 일인지는 한번 더 생각해 볼 일이다.

이들 단체들은 단체의 성격에 따라 서로 다른 가치를 지향하는 단체들이다. 이들에게 기계적인 정치적 중립을 요구한다는 것은 그들이 지향하는 가치를 포기하라는 것이나 다를 바 없어 보인다. 즉 정당의 후보로 나와 대통령이 되고, 국회의원이 된 사람에게 엄격한 정치적 중립성을 요구하는 것 만큼이나 어색한 일이다.

위 환경단체들이 이념적으로 신자유주의를 지향하며 한미 FTA 협정 타결을 주장하고 경부운하 건설을 공약한 특정 정당에 대해 정치적 중립성을 요구하고 강제할 수 있을까?

또 보수적인 단체들에게 남북화해와 경제민주주의, 분권과 국토균형발전, 사회복지국가와 생태주의를 지향하는 정당에 대하여 기계적인 정치적 중립을 요구한다고 그것이 가능해지는 것일까?

이는 사회에 이중성을 강요하고 조장하는 행위에 불과한 역설적 주장일 뿐이다. NGO들은 자신들이 지향하는 가치에 따라 정당과 정치인을 지지할 수 있어야 한다. 그 어떠한 NGO이건 정파성으로부터 완전히 초월한 단체는 없을 것이기 때문이다.

물론 NGO가 정당처럼 일상적인 정치활동을 하는 것은 문제가 되겠지만 자신들이 지향하는 가치와 일치하는 정당이나 후보의 집권이나 당선을 위해 의견을 표명하는 일은 단체의 설립 목적이나 성질에도 부합하는 일이지 싶다.