▲대한주택공사 본사 건물. ⓒ 대한주택공사제공
1. 대한주택공사의 '특혜와 특권' 무엇인가?
▲민간인 토지 강제수용권에 대한 법규1 ⓒ 경실련
대한주택공사(이하 주공)는 주택을 건설·공급 및 관리하고 불량주택을 개량하여 국민생활의 안정과 공공복리의 증진에 이바지하게 함을 목적으로 지난 1962년에 정부가 전액 출자하여 설립되었으며, 대통령령인 '건설교통부와 그 소속기관의 직제(19634호)' 제12조 55항에 주공이 건설교통부의 산하기관임을 명시하고 있다.
국민들은 서민들의 주거안정과 주거수준의 향상을 위해 주공을 설립하였고, 각종 특혜와 특권을 주었다. 대표적인 것으로는 국민의 땅 강제수용 권한, 독점사업개발권한(시행자), 주택건설공사 시 외부감리 면제, 각종 조세감면 등 수없이 많다.
첫째는 민간인 토지 강제수용권이다. 자본주의사회에서 재산권 보호는 핵심가치이다. 그러나 재산권도 공권력에 의해 일정한 제한을 받을 수 있다.
강제수용은 일반적으로 '공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률'에 따르며, 국가 및 지자체가 시행하는 주택 및 택지개발사업에서 공익을 위해 필요할 때 사용할 수 있다고 규정하고 있다.
택지개발촉진법(택촉법)에 의해 추진되는 공공택지개발사업(신도시사업)도 공익사업에 포함되며, 택지개발사업시행자인 주공도 토지·물건 또는 권리를 수용 또는 사용할 수 있다.
둘째는 도시개발 독점사업권 특혜이다. 국가의 주인은 국민이며, 정부는 국민을 대신해 국가를 운영하는 기관으로 국민의 심부름꾼이다. 특히, 건교부는 택지개발과 주택건설, 관리의 책임을 갖고 있으며, 토지공사와 주택공사를 통하여 실행하고 있다. 토지공사는 주로 택지개발을, 주택공사는 택지개발과 주택건설 및 공급, 관리를 하고 있다.
그러나 국가가 정책적으로 시행하는 각종 도시개발권 및 개량을 주공이 거의 독점하고 있다. 그러나 국민의 세금을 가지고 추진되는 국가공사가 예산을 절감하고 사업의 질을 높이기 위해서는 경쟁을 통해 최고의 사업을 가장 저렴한 사업비로 추진할 수 있는 자에게 사업권을 주는 것이 마땅하다. 그러나 건교부는 모든 개발사업의 사업권을 경쟁없이 주공에게 독점적으로 보장해주고 있다.
주공이 시행자 또는 정부로부터 위임받아 도시 및 주택사업을 수행할 수 있도록 규정된 법률과 법령은 '택지개발촉진법', '도시개발법', '도시재정비촉진을위한특별법', '도시및주거환경정비법', '유통단지개발촉진법', '임대주택법', '주택법', '국민임대주택건설에관한특별조치법', '농어촌정비법', '재래시장및상점가육성에관한특별법', '제주특별자치도설치및국제자유도시조성을위한특별법', '지역균형개발및지역중소기업육성에관한특별법', '철도건설법(역세권개발)' 등이다.
특히 신도시개발사업은 독점적이다. 최근 주공은 판교신도시, 음성-진천 및 경남진주 혁신도시, 파주 운정신도시, 아산 신도시, 부산정관신도시, 양주옥정-회천신도시, 대전서남부신도시, 오산신도시 등 각종 개발사업에서 독점적인 지위를 가지고 참여하고 있다.
셋째는 주공아파트 건설공사 외부 감리 면제이다. 감리는 공사가 설계대로 이루어지고 있는지를 감독하는 제도이다. 곧 공사발주자를 대신해서 공사감독을 하는 것으로, 건축법과 건축사법, 건설기술관리법, 주택법 등에 근거를 두고 있다.
감리의 역할은 시공자가 설계도서에 적합하게 시공하는지 여부의 확인, 시공자가 사용하는 건축자재가 관계법령에 의한 기준에 적합한 건축자재인지 여부의 확인, 주택건설공사에 대한 품질시험의 실시여부의 확인 등이다.
주택법에 따라 20세대이상 되는 주택의 공사는 외부조직의 감리를 받아야하며, 300세대이하는 건축사사무소, 300세대 이상은 감리전문회사가 맡도록 법에 규정하고 있다. 그러나 주공은 주택법 24조 제1항의 의해 외부조직에 의한 감리를 면제받고 자체 감리를 할 수 있도록 특혜를 부여받고 있다.
넷째는 공사를 국가나 지방자치단체로, 공사사장을 장관으로 의제처리하고 있다. 주택공사법 제9조에는 주택법에 의한 주택건설사업 및 대지조성사업, 택촉법에 의한 택지개발사업, 국토의계획및이용에관한법률에 의한 도시계획사업 등을 하는 경우에 '공익사업을위한토지등의취득및보상에관한법률' 및 '부동산등기법'을 적용할 때 주택공사를 국가 또는 지방자치단체로, 주택공사사장을 주무부장관으로 의제처리하고 있다. 사실상 주택공사가 마음대로 사업을 추진할 수 있도록 허용하는 특혜를 준 것이다.
이처럼 주택공사는 국민세금이 전액 출자되어 설립되었고, 주택을 건설하고 관리하여 국민의 주거안정을 도모하며, 이를 위해 각종 법률에 의해 민간기업과는 다른 특혜와 특권을 보장받고 있다.
때문에 주택공사의 존립근거는 공공성이다. 즉, 공공성을 상실한다면 존립의 근거도 같이 사라지는 것이다.
2. 공공성을 상실한 주택공사
2005년 6월 판교개발사업을 중단하고 신도시개혁방안을 제시하라는 국민의 요구에 노무현대통령과 정부여당은 8·31대책을 제시하였다. 대책에 포함된 판교대책은 25.7평 초과 아파트는 주공이 공영개발 방식으로 건설분양한다는 내용이다.
그러나 8·31대책 이전에도 공기업인 토지공사와 주택공사가 택지를 개발하여 민간건설업자에게 분양하고 있으니 공영개발 후 분양하는 시스템은 이미 이루어지고 있다. 더군다나 원가연동제 적용으로 택지비와 건축비까지 건교부가 이전보다 대폭 올려 고정시킨 상황에서 주공이 팔면 집값 안정이고, 민간건설업자가 팔면 집값 폭등이라는 논리는 성립될 수 없다.
특히, 택지를 개발하여 공급만 하는 토공과 달리 주공은 택지개발부터 아파트 판매까지 모든 사업에 참여하고 있다. 따라서, 주공은 개발한 택지를 민간건설업자에게 되팔지 않고 보유하고 있다가 아파트를 건설한 후에 조성원가 수준으로 무주택자에게 공급할 수 있다.
이것이 국민들이 원하는 공영개발이고, 이럴 때 만이 주거안정과 무주택자의 주거불안을 해소할 수 있다. 그러나 주공은 주거의 공공성을 스스로 포기하고 강제수용권이라는 특혜를 이용하여 땅장사, 집장사로 개발이익만 챙겨왔다.
경실련 분석결과 주공은 판교신도시에서도 막대한 개발이익을 가져갈 것으로 예상된다. 주공은 지난 2005년 6월 공동주택지 총 5만3000평을 풍성주택 등 민간건설업자에게 판매하여 1800억원의 택지판매수익을 가져갔다.
또한, 분양원가가 아파트평당 936만원(경실련 추정)인 아파트를 평당 1241만원에 판매하여 총 1조1000억원(아파트평당 305만원, 분양수익률 25%)의 분양수익을 가져간 것으로 추정되는 등 판교 공동주택지에서만 총 1조3000억원의 개발이익을 가져갈 것으로 예상된다(첨부자료 참조).
주택공사가 주거안정에 기여하겠다고 강제로 빼앗은 농민의 땅을 민간에게 되파는 행위를 근절하지 않고서는 신도시개발은 국민의 주거불안만 가중시킬 뿐이다. 판교나 파주운정 등 각종 신도시개발에서 주공이 토지수용가에 폭리를 붙여 택지장사를 하거나, 주변시세에 맞춰 아파트 분양가를 책정하고 판매하여 개발이익을 챙겨 배만 불리는 것은 철저하게 공공성을 저버리는 것이다.
국민땅 강제수용해서 땅장사
▲대한주택공사 아파트 건축현장. ⓒ 오마이뉴스 자료사진
주공은 공익사업을 위해 부여된 특혜를 이용해 강제수용한 국민의 토지를 다시 민간에게 되팔았고, 이과정에서 엄청난 개발이익을 가져갔다. 판교에서도 공동주택지 총 5만3000평을 풍성주택 등 민간건설업자에게 판매하여 가져간 1800억원의 택지판매수익을 가져갔다.
다른 신도시 개발에도 예외는 아니다. 공기업이 사실상 국민의 땅을 공권력을 이용해 헐값에 빼앗아 비싸게 팔고 있고, 개발이익은 서민주거안정을 위해 투명하게 사용되지 못한 채 주택공사 배불리기에만 사용되었다. 이처럼 주택공사의 사업에는 공공성은 없고 수익사업만 남아있다.
독점개발사업권 특혜로 각종 개발사업 독점
대부분의 신도시개발은 토공과 주공이 개발주체이며, 지금까지 추진된 택지개발사업에서 토·주공은 총 70%정도(총655개 사업중 435개 사업 독점개발)의 사업을 독식하고 있다. 특히, 성남판교는 토지공사, 주택공사, 경기도, 성남시 등 공기업과 지방정부가 독점개발하고 있다. 건교부가 공공택지개발사업권을 경쟁없이 수의계약 방식으로 공기업과 지방정부에게 떡 나눠주듯 나눠준 것이다.
베트남 하노이 신도시를 대우건설이 수주하는 등 외국에서는 도시개발사업도 경쟁방식으로 사업자를 선정하고 있다. 과거 택촉법 제정시 토·주공 등 공기업에게 강제수용권 특혜와 독점개발사업권 특혜를 부여한 것은 공기업인 토주공이 주거안정을 위해 설립된 비영리기관인 만큼 자사의 이윤추구가 아닌 국민들의 주거안정을 위해 질 좋고 저렴한 주택을 대량공급하여 주거안정을 꾀하고자 함이다.
그러나 결과적으로 주거안정도 이루지 못했고, 공기업은 독점적으로 사업을 추진하면서 막대한 개발이익을 챙겼고, 전임 주공사장들이 줄줄이 뇌물수수혐의로 구속되기까지 했다.
원가공개 거부하며 사법부 무시
지난 5월 토공은 수도권에 공급된 택지개발지구의 조성원가, 판매가 등을 발표하였고, 당시 경실련은 '토지공사의 뒤늦은 양심선언을 환영한다'는 입장과 함께 주공의 투명한 원가공개를 촉구하였다.
아파트 분양원가 공개는 국민의 85%가 지지하고 있고, 사법부도 각종 원가공개 소송에서 공기업의 투명성 확보, 공공성 확보 등을 이유로 원가를 공개하라는 판결을 10여건이나 내렸다. 그러나 주공은 아직까지도 영업비밀, 수익저하, 분쟁발생에 의한 업무지장 등의 이유로 공개를 거부하고 있다. 장사원리와 행정편의주의만 내세우며 사법부와 국민의 요구를 무시하고 있다.
소비자의 자금을 이용하는 선분양제 하에서 원가공개는 너무나 당연하며, 이미 민간건설업자조차도 감리자지정 단계에서 대지비와 건축비의 58개 항목에 대한 세부원가가 투명하게 공개되고 있다.
그러나 서민주거안정을 위해 설립된 주공은 자신이 공급하는 아파트에 대해서는 어떤 정보도 공개하지 않고 있다. 뿐 만 아니라 대통령까지 나서 소비자 중심의 후분양제 이행에 대한 주공의 계획은 임기내 478가구 정도만 공급하겠다는 것이다.
자체감리로 민간보다 질 떨어지는 주공아파트
주택법에서는 아파트를 판매하고자 하는 모든 민간건설업자들은 반드시 외부로부터 감리를 받도록 규정하고 있으며, 해당 사업 승인권자는 공무원에 준하는 감리자 모집을 직접 지정하고 있다. 그만큼 선분양제하에서 소비자보호를 위한 감리의 역할은 매우 중요하다.
그러나 주공, 지자체개발공사는 예외로 규정하고 있다. 이는 주공이 공기업인 만큼 민간감리회사보다 소비자를 위한 관리감독을 성실히 수행할 수 있다는 믿음 때문에 국민이 부여한 특혜이다.
그리고 이러한 특혜를 받은 주공의 역할은 꾸준한 기술개발과 철저한 감리로 값 싸고 질 좋은 공공주택 건설을 통해 주거안정에 기여하는 것이다. 하지만 실제 주공아파트는 민간 아파트보다 품질도 낮고 브랜드가치도 떨어진다는 게 일반적인 국민의 평가이다.
또한 국민들은 주공이 철저하게 자체적으로 감리를 하고 있는 것으로 믿고 있으나 사실은 일부 공사는 감리를 외부에 용역주는 등 주공아파트는 공정하고 철저한 감리를 받고 있다고 볼 수 없다.
결국 자체감리라는 특혜를 누리면서도 아파트 관리감독은 소홀히 함으로써 질 낮은 아파트만 양산해내고 있는 데도 이에 대해 책임을 물어야 할 정부가 오히려 ‘껍데기 공영개발 방식 확대’라는 특혜까지 얹어줌으로써 주공의 몸집만 키워주고 있다.
질 떨어진다는 비판 면하기 위해 재벌급 건설업자들 배만 불려
지난 1월 주공은 판교내 주공 중대형아파트에 대한 턴키공사를 발주하였다. 주공아파트에 대한 소비자의 품질저하 우려를 불식시키기 위해서라는게 이유이다. 그리고 입찰결과 금호, 대림, 현대, 대우 등 재벌급 건설회사가 중소형 건설회사와 컨소시엄을 형성하여 시공에 참여하고 있다.
그러나 아파트의 품질은 설계와 시공, 감리 등의 건설단계에 대한 철저한 경쟁력 강화로 결정된다. 따라서, 품질제고를 위해서라면 설계단계부터 설계현상공모를 통한 최우수설계를 선정하고, 시공단계에서는 우수한 품질의 설계대로 시공할 수 있는 건설업체를 가격경쟁방식으로 선정하는 것이 타당하다.
오히려 턴키입찰방식은 업체선정 시 설계에 중점을 두고 평가하기 때문에, 설계심의과정에 부당한 로비가 횡행할 수밖에 없고, 이를 감당할 수 있는 재벌급 건설업자만이 사업자로 선정되면서 '턴키입찰은 재벌급 건설업자만을 위한 제도'라는 비판이 빈번하게 제기되어 왔다.
지난 17일 주공 국감에서도 한나라당 윤두환 의원이 주공의 턴키공사 사업자 선정 시 주공이 평가위원으로 참여해 특정시공사의 입찰결정권에 영향력을 행사했다며, 주택공사의 특정업체 봐주기 아니냐는 의혹을 제기하기도 하였다.
결과적으로 집 잘 짓는 기술개발은 하지 않는 주공이 아파트 품질저하에 대한 소비자우려를 만회하기 위해 품질을 높이기보다는 브랜드를 만들고, 브랜드 이미지가 높은 대규모 건설업자에게 아파트시공을 의도적으로 맡기는 것이다.
3. 어떻게 바뀌어야 하나?
앞서 언급한 것처럼 주공은 강제수용한 땅과 짓지도 않은 아파트를 되팔아 막대한 이익은 챙기면서 정작 주거안정을 위한 공공주택 확충과 주공아파트 품질제고를 위한 노력은 게을리 하고 있다. 또한, 설립 이래 지금까지 건설한 주택 160만호 중 71만호는 분양아파트이고, 공공임대주택은 81만호이지만 모두 5년 임대 후 분양아파트로 전환되는 분양 대기용아파트에 불과하다.
이처럼 주공이 온갖 특혜를 이용하여 자신의 배만 불리면서 공공성을 외면한다면 주공의 존립근거는 이미 사라진 것이다. 따라서, 지금까지 공급자인 건설업자만을 위한 주택정책을 추진해오면서 판매용 주택만 만들어내고 집값 폭등만 조장해온 건교부, 토·주공 등 주택조직을 전면개혁 해야 한다. 추병직 장관이 신도시개발 계획을 제대로 보고나 협의도 하지 않고 제 마음대로 발표해 버릴 수 있는 것도, 비대하고 오만해진 건교부 조직이기에 가능하다.
주택시장에서 민간과 정부의 역할을 재조정하여 정부는 판매용주택이 아닌 다양한 계층이 이용할 수 있는 공공보유주택을 확충하는데 주력해야 한다. 이럴 때만이 무주택 서민들의 주거안정이 가능해진다.
또한, 지금까지 국민주거안정을 빌미로 막대한 특혜와 특권을 휘두르며 건설경기부양과 건설업체 이해관계만을 대변해 온 건교부와 산하의 토지공사, 주택공사를 해체 및 통폐합해야하고, 복지부 산하에 주택청을 신설하여야 한다.
주택청은 더 이상 공급자(건설업자) 위주의 주택공급정책이 아닌 소비자를 위한 주거복지정책을 수립하고, 공공주택 확충을 위한 공공택지 조성, 주택기금 관리 등의 역할을 주로 담당해야 한다.
토지수용·독점개발사업권 특혜 공공주택 확충시에만 제한적으로 허용해야
주택공기업의 역할은 서민주거안정이다. 선진국은 주거권을 기본권으로 인식하고, 경제적으로 여유롭지못한 계층을 위해 주택시장에만 맡기지 않고 최소한 전체주택재고량의 10~40%까지의 공공주택을 지어서 보급하고 있다.
그러나 우리나라는 2.4%밖에 안 된다. 주택공사가 건설한 주택 160만호를 판매하지 않고 공공주택으로 보유하고 있었다면 지금처럼 집값폭등도 없었을 것이고, 서민들의 주거고통도 한층 완화되었을 것이다.
따라서, 지금이라도 강제수용해서 조성된 공공택지에서 공동주택지만은 민간에 매각하지 말고 공공주택으로 건설되어야 하며, 토지수용과 독점사업권 특혜는 공공주택 확충을 전제로 할 때만 허용해야 한다. 그리고 공동주택지를 제외한 업무 및 상업용지는 최고가 경쟁입찰로 판매하여 공공주택 건설비로 활용하여야한다.
택촉법 전면개정하고 공공주택법 제정해야
택촉법은 도시지역의 시급한 주택난을 해소하기 위해 규정한 특례이다. 그러나 지금까지 택촉법에 의해 수많은 신도시가 개발되었고, 주택을 건설하였지만 토주공만 막대한 특혜로 개발이익만 챙겼고, 아파트와 택지는 모두 팔아버려 국민들은 집값 폭등의 고통에 시달리고 있다.
따라서 토지수용과 독점개발사업권을 엄격한 제한하고, 공동주택지는 판매하지 못하도록 하는 등 택촉법을 전면개정해야 하며, 공공주택 확충을 위한 법적 근거를 마련하기위해 공공주택법을 제정해야한다.
중앙정부의 주택공급 기능을 지방정부로 이관해야 한다. 서울, 경기, 인천 뿐 아니라 광역자치단체는 지방개발공사를 설립하여 택지개발 및 아파트공급 등 주공과 동일한 사업을 추진하고 있다. 그리고 최근 오세훈 서울시장의 서울시내 공공아파트 후분양전환, 주공이 거부하는 원가공개의 지방도시개발공사 추진 등에서 알 수 있듯이 지방정부의 주택정책이 중앙정부보다 훨씬 국민들의 주거안정에 기여하고 할 수 있다.
이런 상황에서 특혜를 받아 주택을 판매하여 수익 올리기만 몰두하며 공공성을 상실한 주공이 존재할 이유가 전혀 없다. 주공을 해체하고 관련기능을 지방정부로 이관하되 중앙정부는 복지부 산하에 주택청을 신설하여 지방정부의 주택정책이 효과적이고 효율적으로 추진될 수 있도록 지원하는 것이 필요하다.
이외에 공기업도 민간사업자처럼 외부감리를 받아야 한다. 공기업도 자체감리제도를 폐지하고 민간사업자처럼 경쟁방식으로 외부감리자를 선정하여 철저하고 공정한 관리감독을 받아야한다. 그럴때만이 공기업 아파트에 대한 소비자의 품질저하 우려를 없애고, 분쟁을 줄이며, 품질 좋은 아파트를 공급할 수 있다.
마지막으로 턴키대안 입찰관련 의혹에 대해 철저히 수사하고, 선 설계 후 가격경쟁방식을 도입해야 한다. 그간 턴키대안 입찰자 선정과정의 비리는 건설업계에서는 공공연한 사실이고, 지난 국감장에서는 국회의원까지 주공의 턴키입찰자 선정비리 의혹을 제기한 만큼 이에 대한 철저한 수사로 관련자에 대한 엄중한 처벌이 필요하다.
2002년 당시 부패방지위원회도 턴키입찰과정에서 부당한 로비와 전문성 및 가격담합과 관련된 문제점이 지속적으로 제기되고 있다며, 이러한 현실을 해소하고자 '선 설계·후 가격경쟁'방식으로 개편하도록 권고한 바 있는 만큼 모든 개발사업의 사업자선정방식은 선 설계 후 가격경쟁 방식으로 전환되어야 한다.