인천 부평구에 마지막 남은 생산녹지인 삼산4지구에 대한 도시개발 사업이 또다시 특혜 논란에 휩싸이고 있다. 인천시는 경기도 부천시 상동신도시와 맞닿아 있는 이곳을 인천의 랜드마크 도시로 개발하겠다고 밝히고 공영개발을 추진했지만, 토지 등의 소유자 반대로 인해 사업 추진이 난항을 거듭해왔다.

시는 2004년 부평구 삼산동 325번지 일원(76만 4753㎡)에 대한 난개발을 방지하기 위해 도시개발 사업 추진계획을 수립했으며, 2006년 5월 건설교통부(현 국토해양부)로부터 '2020인천 도시기본계획' 승인을 얻어 시가화 예정용지로 고시했다.

이에 인천시도시개발공사(도개공)는 2006년 6월 도시개발 구역지정 제안서를 부평구에 제출했고, 구는 2007년 1월 구역지정을 시에 요청했다. 하지만 인천시도시계획위원회는 3차례에 걸쳐 보류 결정했다. 그러다 2008년 11월 19일 도개공의 구역지정(안)을 부결했다.

도개공이 추진하는 공영개발의 경우 효율적 토지이용과 개발이익 사회 환원이라는 장점에도 불구, 주민 민원을 이유로 구역지정이 부결된 것이다.

민간개발을 요구해온 지주조합의 제안서를 보면 주거와 상업용지는 31만 1741㎡로, 전체 구역의 40.9%를 차지한다. 반면 도개공의 공영개발 제안서에는 주거와 상업용지가 21만 9763㎡로 28.7%에 그쳤다. 민간개발로 사업성을 담보하기 위해 주거와 상업용지가 도개공의 면적보다 무려 12.2%나 많은 것으로 나타났다.

특히 시는 삼산4지구 개발 사업과 관련 2003년부터 도개공을 통해 개발 계획을 수립토록 해 '2020 인천시 도시기본계획'상 전략지구로 반영한 사업이기 때문에, 민간의 국공유지 사용 동의 요청을 '부동의'할 것 등을 부평구에 요청하기도 했다.

시는 2006년 당시 "민간에 의한 사업이 진행될 경우 주거환경의 과밀화와 개발 특혜 등 시가 추진하는 계획적인 도시개발 사업에 막대한 지장이 초래됨으로 국공유지 사용을 부동의해 주시기 바란다"는 입장을 부평구에 전달했다.

삼산4지구 개발을 놓고 도개공과 토지주 등이 경쟁을 벌이던 가운데 대형 건설회사가 미는 A시행사가 등장하면서 일부 토지주가 조합에서 탈퇴해 지주조합을 결성, 민간 측은 2개의 조합으로 분리됐다.

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시유지 개발 '이중동의' 논란

인천시는 3년 동안 불허한 민간 측의 삼산4지구 내 시유지 사용 요청을 최근 받아들인 것으로 7월 30일 확인됐다. 시는 물관리과와 건설심사과에서 관리하는 시유지 약 2만130㎡에 대한 사용 동의서를 7월 24일 발급했다.

토지 소유주 132명으로 구성된 가칭 '삼산4지구 도시개발사업 지주조합(지주조합)'은 국공유지 개발 동의 요청서를 지난달 22일 인천시에 제출했고, 시는 최근 시유지에 대한 동의서를 발급했다. 삼산4지구는 국공유지 30.23%(23만 11270m²)가 포함돼있어 개발 사업을 진행하려면 시와 구의 동의가 필요하다. 전체 토지면적 3분의 2 이상의 동의를 확보해야한다.

지주조합은 도시개발법 규정에 따라 전체 사유지 면적(53만 3363m²) 3분의 2(35만 5575m²) 이상, 토지 소유주(214명) 2분의 1이상 동의를 받아 국공유지 개발 동의 요청에 필요한 요건을 갖췄다고 밝혔다.

문제는 시가 시유지(2만㎡)에 대해 이중으로 동의서를 발급한 것으로 밝혀져, 재량권 일탈과 위법성 논란이 예상된다. 삼산4지구 내 국공유지 면적은 23만 1954㎡에 이른다.

시는 지난 2006년 11월 삼산4지구 내 시유지(삼산동 307-6번지) 156㎡(도로부지)에 대해 지주조합이 아닌 '가칭 삼산4지구 도시개발 사업조합(조합)'에 동의서를 발급한 것으로 확인됐다.

국공유지에 대한 사용 동의 행위는 공법상의 행정처분으로, 동일한 토지에 대해 여러 차례 동의를 해주는 것은 형평성과 비례의 원칙에 반하기 때문에 최초의 동의 처분을 제외하고는 무효에 해당한다는 유권해석이 있어, 시가 특정 민간개발 조합에 특혜를 줬다는 의혹이 제기된다.

특히 시는 조합 측이 2006년과 2007년, 2008년 국공유지에 대해 동의를 요청할 당시에는 "사업시행자 지정 이전 구역지정 제안 단계에서는 동의서 발급이 어렵고, 추후 구역지정 후 실시계획인가 단계에서 지정권자(인천시장) 협의 요청 시 용도 폐지나 처분 등의 적법한 절차에 따라 판단할 사항"이라면서 동의서 발급을 불허했다. 그런 시가 이번에는 '동의조건'을 내세워 지주조합에 국공유지 사용 동의서를 발급한 것이다.

현행 도시개발법 6조에 따르면 구역 안 사유지 토지 면적 3분의 2이상의 동의를 요건으로 시행자는 국공유지 관리청에 동의를 요청할 경우 동의여부는 국공유지 관리청이 재량으로 판단하도록 돼있다.

문제는 삼산4지구 내에서 민간개발을 추진하는 지주조합과 조합, 양측에 토지소유주들이 이중매매 계약을 체결한 토지가 상당히 있는 상황에서 국공유지 관리청에 해당하는 시가 국공유지 사용을 동의해줘 특혜 시비에 휘말리고 있다는 데 있다.

시가 조합 측에 내 건 '동의조건', "의문"

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시가 삼산4지구 국공유지 사용을 동의해주는 과정에서 5가지의 조건을 내건 것으로 취재 결과 확인됐다.

조건은 △구역지정 및 개발계획 수립 제안에 한함 △개발계획 구상은 공공성을 확보 △인천시에서 제시하는 개발계획을 반영해야 함 △본 사업에 참여하는 건설업체는 인천지역건설업체에 원도급 49%, 하도급․지역자재․장비 60%이상 사용할 수 있도록 세부계획을 수립해 지구지정 시 협의하며 실제 이행토록 함 △본 사업을 시행함에 있어 도시개발법 등 관련 법령에 의한 인․허가 협의 등 절차에 필요한 사항은 별도 이행함 △동의서 발급 이후 사업제안을 하지 아니하거나 사업추진이 곤란하다고 인정될 경우 기타 여건변화 등 사유 발생 시 일방적으로 동의를 철회할 수 있으며, 이로 인해 발생되는 민․형사상 문제에 대해 이의를 제기하지 아니 한다 등이다.

이와 관련, 김남근 변호사는 "실시설계 등 행정처분을 할 때 담기는 내용인데, 도시개발 구역지정 단계에서 이런 내용이 담긴다는 것이 조금은 의아스럽다"면서 의문을 제기하기도 했다.

삼산4지구의 끊이지 않는 특혜 논란

부평구는 행정업무(2006.11.~2008.10.)에 대한 인천시 감사에서 민간이 제출한 삼산4지구 개발 제안서를 부적정하게 처리해 '행정상 주의' 조치를 받기도 했다.

도시개발법 11조의 규정에 의거해 '환지'방식으로 토지개발구역의 지정을 제안하고자 하는 경우에는 대상 구역 토지면적의 3분의 2이상에 해당하는 토지소유자의 동의를 얻어야한다.

부평구청장은 도시개발 구역지정 제안서를 접수해 제안사항의 수용을 결정한 경우에는 제안서에 의한 구역지정 여부가 인천시도시계획위원회로부터 결정된 후 다른 제안서를 받아야만 행정의 신뢰성이 확립될 수 있으므로, 다른 제안서가 접수될 경우에는 이를 즉시 반려해야 한다.

하지만 부평구는 삼산4지구 도시개발과 관련해 2006년 6월 도개공이 제출한 도시개발 구역지정 제안서를 접수해 2007년 1월 26일 인천시에 도시개발 구역지정을 요청하고, 도개공에 제안의 수용을 회신하는 등 도시개발 구역지정 절차를 이행하고 있었으면서도 2007년 이후 민간에서 제출한 도시개발 제안서를 반려하지 않았다.

이후에도 부평구는 다섯 차례에 걸쳐 토지면적 동의율을 만족하지 못하는 민간 측의 제안서를 접수하고서도 즉시 반려하지 않는 등 부적정한 행정을 펴 특혜 논란에 휘말리기도 했다.

칼자루 쥔 부평구, 국공유지 동의할까?

지주조합은 인천시가 시유지에 대해 동의를 해주자 바로 7월 27일 부평구에 국공유지 사용 동의 요청서를 접수했다. 지주조합 측은 시유지에 대한 동의를 얻은 만큼 부평구 관할의 국유지 동의도 무난할 것으로 예상하고 있다.

하지만 부평구는 지난해 12월 9일 "인천지방법원에 소송이 진행 중에 있어 법원의 판결이 있을 때까지는 국유지 동의 건에 관해서는 어떤 판단도 내릴 수 없다"면서, 국공유지 동의 요청을 거부했다.

이와 관련, 부평구 관계자는 "제안서가 들어온 만큼 부서별로 검토를 하고 있다"면서 즉답을 피했다.

인천시 건설심사과 관계자는 "도시개발법에 의한 조건을 충족해 시유지에 대한 동의를 해주었다"면서, "동의 요건은 부서에서 확인 절차를 거쳤다. 조합 측의 이의 제기에 대해서는 법률 자문을 거쳤다"고 밝혔다.

또한 "2006년 조합 측에 동의한 필지는 이번 동의에서 제외됐다. 도시계획위원회 부결 후 시장의 고시가 없었기 때문에 도개공의 개발 계획이 철회된 것이 아니라는 주장도 타당성이 없다"면서, "시장님에게 구두로 보고를 드렸다"고 말했다.

지주조합 장대현 조합장은 "몇 년을 국공유지에 대해 동의해 달라고 쫓아다닌 결과"라면서, "시가 시유지에 대해 동의한 만큼 부평구는 조건에 충족된다면 부평구 소관의 국공유지에 대해 동의해 주기 바란다"고 말했다.