▲법사위 소위는 17대국회 기간 한 차례도 회의록을 공개하지않았다. 사진은 공정거래법 상정 문제를 논의하고 있는 법사위 전체회의 모습. (자료사진) ⓒ 오마이뉴스 이종호
'껄끄러운 기록은 남기지 않는 국회.'
국회가 각종 이권이 개입된 법안과 예산안의 실질적인 심사가 이뤄지는 각종 소위원회의 '속기록 작성'을 등한시하고 있는 상황을 일컫는 말이다. 특히 17대 국회 소위원회 속기록 작성 및 공개는 전체 회의의 절반에 그치고 있어 '열린 국회'와 '책임정치 구현 의지'이라는 말이 무색할 지경이다.
국회 사무처에서 발행하는 <의회 대사전>을 보면 '회의록은 회의의 시작에서 끝까지 모든 의사에 관한 발언을 속기방법에 의하여 축어적(逐語的)으로 기록하는 동시에 의사일정, 보고사항, 부의안건 등 국회법 제115조 제1항의 기재사항을 총망라하여 게재한 것이다'라고 정의하고 있다.
이는 국회가 국회의 모든 의사를 사실대로 기록·보존하고 배부하는 것을 원칙으로 해야함을 명시하고 있는 것이다. 소위원회 회의록도 마찬가지다. 하지만 소위원회는 회의 공개와 회의록 작성의 단서 조항을 악용하여 회의를 공개하지 않거나 회의록을 작성하지 않는 경우가 많아 의정활동의 투명성과 책임성을 저해하고 있다.
역대 국회의 소위 속기록 작성 및 공개 현황을 살펴보면, 15대 국회는 2.9%, 16대 국회는 43.5%이다. 16대 국회와 17대 국회의 개원 초 비슷한 기간을 비교해 보면, 16대 국회(2000.6.5.~2000.12.9.)는 소위원회 회의를 105회 개최하고 소위 속기록은 35회 작성하였다. 소위원회 속기록 작성 및 공개 비율은 33.3%로 극히 저조하다.
17대 국회(2004.6.5.~2004.11.19)는 소위원회 회의를 82회 개최하였고 소위 속기록은 48회 작성하였다. 소위 속기록 작성 비율은 58.5%로 16대 국회보다 상대적으로 높다. 긍정적 측면이긴 하다. 그러나 이는 국민적 기대 수준에는 미치지 못하는 결과다.
17대 국회가 아직 본격적인 법안심사와 예산 심사가 마무리되지 않은 점을 감안하면, 각 상임위의 소위원회 속기록 작성 및 공개 비율은 더 낮아질 것으로 예상된다.
<도표 1> 15대~16대 국회 전체 소위원회 속기록 작성 현황
(*민주노동당 17대 국회개혁 기조와 방안) | | 15대 국회 | 16대 국회 | 비고 | 총회의차수 | 속기록작성차수 | 총회의차수 | 속기록작성차수 | | 793 | 23(12) | 815 | 355(3) | 괄호는 비공개 회의 |
| | ⓒ /자료: 참여연대 |
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| <도표 2> 16대 국회와 17대 국회 소위원회 속기록 작성현황(국회 홈페이지 참조) | |
16대 국회 (2000.6.5.~2000.12.9.) | 17대 국회 (2004.6.5.~2004.11.19) | 소위회의차수 | 속기록 작성횟수 | 비율 | 소위회의차수 | 속기록 작성횟수 | 비율 | 105회 | 35회 | 33.3% | 82회 | 48회 | 58.5% |
| | ⓒ /자료: 참여연대 |
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17대 국회, 7개 상임위 소위 속기록 작성 및 공개 0%
17대 국회의 각 상임위별로 소위 속기록 작성 및 공개 현황을 살펴보면, 7개 상임위(법사위·국방위·과기정위·산자위·환노위·건교위·여성위)는 소위원회 속기록을 작성하지 않았다. 비슷한 기간 16대 국회는 5개 상임위(정무위·행자위·과기정위·산자위·건교위)가 소위원회 속기록을 작성하지 않았다. 과기정위·산자위·건교위는 16대 국회와 17대 국회 연거푸 소위원회 속기록을 작성하지 않는 위원회로 꼽혔다.
17대 국회에서 소위 속기록을 하나도 빠짐없이 작성한 위원회는 국회운영위(12-회의차수/12-회의록작성횟수), 행자위(8/8), 보건복지위(3/3), 예결특위(2/2)이다. 같은 기간 16대 국회에서는 환노위(6/6), 교육위(5/5), 여성위(3/3)가 100% 소위 속기록을 작성하였다. 16대 국회의 교육위는 소위를 구성하여 소위 속기록을 100% 작성하였지만, 같은 기간 17대 국회의 교육위는 무슨 이유인지 소위 조차 구성하질 않고 있다.
소위 속기록을 작성하지 않은 7개 상임위 외에 상임위별 소위원회 속기록 작성 및 공개 현황을 살펴보면, 재경위 소위원회가 33.3.%, 통일외교통상위원회가 50%로 그 다음 순위를 차지하였다.
특히 17대 국회 재경위 소위원회는 8월 27일과 9월 1일에 벌어진 재경위의 금융및경제법안심사소위(위원장 이종구)에서 간접투자자산운용업법 개정안 등의 안건을 처리하는 과정에서 시민단체의 요구에 대해 특별한 이유 없이 비공개로 진행하여 17대 국회의 첫 방청불허 소위원회로 꼽히는 불명예를 안기도 했다. 16대 국회는 국방위(9/1) 11.1%, 보건복지위(15/2) 13.3%, 농림해양 수산위(6/1) 16.6% 순으로 나타났다.
| <도표 3> 17대 국회 상임위별 회의 차수 및 속기록 작성 현황 (2004.6.5~2004.11.19) | | | 247(임시회) | 248(임시회) | 248(임시폐회) | 249(임시회) | 8/27~11/19 | 상임위 (소위) | 소위속기록 작성(비율) | 국회운영 | | 2 | | 1(2) | 9(10) | 12(12) | 12(100%) | 법제사법 | | 4 | 1 | 2(1) | 23(5) | 30(6) | 0(0%) | 정무 | | 3(1) | | 2(1) | 25(12) | 30(14) | 12(85.7%) | 재정경제 | | 4(2) | | 1(3) | 25(4) | 30(9) | 3(33.3%) | 통일외교 | | 3 | | 3 | 20(2) | 26(2) | 1(50%) | 국방 | | 3 | 1 | 1 | 17(1) | 22(1) | 0(0%) | 행정자치 | | 3(1) | 1 | 2(1) | 21(6) | 27(8) | 8(100%) | 교육 | | 3 | 1 | 1 | 15 | 20 | 소위구성안됨 | 과기정보 | | 3(1) | (1) | 3(1) | 19(1) | 25(4) | 0(0%) | 문화관광 | | 3(2) | | | 22(3) | 25(5) | 4(80%) | 농림해양수산 | | 3 | | 2 | 18(1) | 23(1) | 1(100%) | 산자 | | 3(2) | | 2 | 23(4) | 28(6) | 0(0%) | 보건복지 | | 2(1) | 1 | | 24(2) | 27(3) | 3(100%) | 환경노동 | | 3 | | 2 | 18(1) | 23(1) | 0(0%) | 건설교통 | | 4(1) | | 3(1) | 17(2) | 24(4) | 0(0%) | 정보 | | 1 | | | 7 | 8 | 소위구성안됨 | 여성 | | 1 | 1 | | 3(1) | 5(1) | 0(0%) | 예결특위 | | 3(2) | | | 4 | 7(2) | 2(100%) | 윤리특위 | | 1 | | | 4 | 5 | | 국회상임위위원정수조정특위 | 1 | | | | | 1 | | 국무총리인사청문특위 | 4 | | | | | 4 | | 이라크국조특위 | 1 | 2 | 7 | | | 10 | | 국회개혁특위 | | 4(3) | | | 1 | 5(3) | 2(66.6%) | 정치개혁특위 | | | | | 1 | 1 | | 규제개혁특위 | | | | | | | | 남북관계발전특위 | | | | | 2 | 2 | | 일자리창출특위 | | | | | 2 | 2 | | 미래전략특위 | | | | | 3 | 3 | | 대법관(김영란)인사청문특위 | | | 3 | | | | | | | | | | | | | 계 | 6 | 58(16) | 16(1) | 25(10) | 324(55) | 429(82) | 48(58.5%) |
* 국회 경과보고서(6/5~8/27 국회 홈페이지 참조), 국회공보(8/27~11/19 참조) 소위 * 괄호는 소위원회 회의차수 임 | | ⓒ /자료: 참여연대 |
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| <도표 4> 16대 국회 상임위별 회의 차수 및 속기록 작성 현황 (2000.6.5~2000.12.9) | |
| 212(임시회) | 213(임시회) | 214(임시회) | 215(정기회) | 상임위 (소위) | 소위속기록 작성(비율) | 국회운영 | 3 | 2 | | 6 | 11 | | 법제사법 | 4 | 2(1) | | 14(6) | 20(7) | 4(57.1%) | 정무 | 3 | 2 | | 10(4) | 15(4) | 0(0%) | 재정경제 | 7 | 4(2) | | 15(4) | 26(6) | 4(66.6%) | 통일외교 | 4(1) | 1(1) | | 12(4) | 17(6) | 3(50.0%) | 국방 | 3 | 3(1) | | 9(8) | 15(9) | 1(11.1%) | 행정자치 | 6 | 3(2) | | 9(8) | 18(10) | 0(0%) | 교육 | 4 | 2(2) | | 6(3) | 12(5) | 5(100%) | 과기정보 | 5 | 3 | | 12(6) | 20(6) | 0(0%) | 문화관광 | 5 | 2(2) | | 14(3) | 21(5) | 2(40.0%) | 농림해양수산 | 4 | 3(1) | | 8(5) | 15(6) | 1(16.6%) | 산자 | 6 | 1 | | 6(2) | 13(2) | 0(0%) | 보건복지 | 4(4) | 4(8) | 1 | 8(3) | 16(15) | 2(13.3%) | 환경노동 | 5 | 2(2) | | 13(4) | 20(6) | 6(100%) | 건설교통 | 6 | | | 9(2) | 15(2) | 0(0%) | 정보 | 2 | | | 4 | 6 | | 여성 | 1 | 1 | | 3(3) | 5(3) | 3(100%) | 예결특위 | 1 | 2 | | 15(3) | 18(3) | 2(66.6%) | 윤리특위 | 1 | | | 1 | 2 | | 남북정상회담관련결의안기초특 | 2(2) | | | | 2(2) | 2 | 국회상임위원정수에관한인사청 | 1 | | | | 1 | | 국무총리(이한동)인사청문 | 5 | | | | 5 | | 인사청문특위 | 3 | 3 | 1 | 3 | 10 | | 한빛은행대츨진상조사국조특위 | | | | 1(8) | 1(8) | 0 | 남북관계발저지원특위 | | | | | | | 공적자금운용실태국조특위 | | | | | | | 정개특위 | | | | | | | 계 | 85(7) | 40(22) | 2 | 178(76) | 305(105) | 35(33.3%) |
| | ⓒ /자료: 참여연대 |
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겉으로는 '국회 투명성 강화'...실천의지는 미약
17대 국회 개원 초 열린우리당 천정배 원내대표와 한나라당 김덕룡 원내대표는 '일하는 국회'를 만들기 위해 소위 활성화에 대한 의견을 모으기도 했다. 현행 국회법에도 상임위 아래 소위원회를 설치·운영하도록 되어 있지만 실제로 활성화되질 못하고 있어 기능별, 주제별, 업무별 소위를 구성하기로 합의한 바 있다. 하지만 소위 활성화의 합의 내용에는 회의 공개 의무화, 속기방법에 의한 회의록 작성 등 핵심 내용은 빠져있었다.
또한 17대 국회 개원 이후, 소위원회 회의 공개 및 속기방법에 의한 회의록 작성, 소위 활성화와 관련된 국회법 개정안은 2건(장향숙 의원 : 국회법 69조 4항의 단서조항 삭제, 천영세 의원 : 회의록 작성의 실질적 의무화)이 제출되어 있지만 제대로 검토되고 있지 않다.
각 정당도 소위원회 회의 공개 및 속기방법에 의한 회의록 작성 의무화, 소위 활성화에 대한 국회 개혁 방안을 제시하기도 했다. 열린우리당은 소위원회를 공개하자는 안을 내놓았지만 당내 이견이 존재하여 당론으로 확정하지 못한 상황이다.
한나라당 정책개발 특위는 5월 28일 소위원회 회의록 작성 의무화와 비공개 사유를 엄격히 제한하는 국회개혁방안을 내놓았다. 하지만 열린우리당과 마찬가지로 당론으로 확정하지 못했다.
민주노동당의 경우에만 소위원회의 실질적 공개, 소위원회 회의록 작성 의무화, 일정기간 경과 후 반드시 공개, 소위원회 비공개시 사유를 엄격히 하고 비공개로 진행시킬 때 공개적 기록 표결을 명시하도록 하는 안을 당론으로 확정하여 9월 2일 국회개혁 방안으로 제시했다.
이렇듯 국회의원들이 국회의 투명성과 책임정치, 소위 활성화를 외치지만 국회법 개정 등 구체적인 실천의지는 여전히 미약하다.
이해관계, 쟁점법안, 특정이해집단 대변, 예산안 심의는 '밀실'에서
정치권이 소위 공개와 속기방법에 의한 소위 회의록 작성에 의지를 보이질 않는데는 이유가 있다. 역대 국회를 돌아보자. 16대 국회 말 정치개혁특별위원회 선거법 소위의 주요 안건은 선관위 금융자료 제출권 등 핵심적인 불법선거 단속권한 대폭 완화, 의원정수, 선거구 인구 상하선 조정이었다.
선거법소위는 선관위 등 관계기관 공무원들의 배석을 막는가 하며 언론취재와 시민단체들의 방청을 불허하고 출입을 봉쇄하였다. 자신들의 이해관계가 걸린 문제였기 때문이다.
쟁점법안에 대해서도 예외는 아니었다. 현행 국회법 상에도 상임위 또는 소위원회에서 중요한 안건, 전문지식을 요하는 안건 등을 심사하기 위해 공청회를 개최하도록 되어 있다. 또한 이를 통해 국민여론을 수렴하는 절차적 과정을 거치도록 법으로 규정하고 있다.
이는 국회가 중요한 안건에 대해 일반국민, 전문가, 시민단체, 또는 이해관계자 등으로 하여금 입법과정에 의견을 진술한 기회를 주어 의견을 청취하는 등 심사의 전문성과 효율성, 그리고 국민들의 입법 참여 기능을 보장하고 있는 것이다.
그런데 2003년 집시법 개정 당시 시민단체들은 정부제출 법안의 문제점을 지적하며 공청회를 요청하였다. 하지만 당시 행자위 소속 위원들은 국민들의 의견 수렴 통로 자체를 차단했을 뿐만 아니라 비공개로 소위를 진행하여 집시법을 처리했다. 이로 인해 시민단체들은 집시법 개정안을 대표적인 부실 법안으로 선정하기도 하였다.
공개되지 않은 소위에서 특정 이해집단의 이익을 위해 법안이 변질·왜곡되기고 하고 선심성 법안을 처리한 경우도 있다. 2002년 재경위는 공적자금 2조원이 들어간 신용협동조합에 부과되는 특별예금보험료를 5천억에서 2500억원으로 깎아준 과정이 그러하다.
예산안 심사도 마찬가지였다. 16대 국회는 2000년 국회법 개정 이후 소위 공개를 약속했다. 하지만 이틀 동안 알맹이 빠진 소위 회의는 형식적으로 공개했다. 하지만 실질적인 예산 심의가 이뤄진 계수조정소위는 공개하지 않았다. 또한 20003년 예산안 심의과정에서는 총선을 앞두고 지역구 출신 의원들의 예산 끼워넣기, 나눠먹기 등으로 예산안 처리를 하는데 진통을 겪었다는 후문만 들렸다.
17대 국회 들어와서도 상임위 소위의 공개여부를 놓고 논란이 반복되었다. 8월 27일과 9월 1일에 벌어진 재경위의 금융및경제법안심사소위(위원장 이종구)의 경우 간접투자자산운용업법 개정안의 처리과정을 공개하라는 시민단체의 요구에 대해 특별한 이유 없이 비공개로 진행한 바 있다.
정치권이 말하는 소위 비공개와 회의록 미작성의 이유는 이렇다. 법안처리과정에서 이익단체의 로비, 시민단체들의 압력으로 인해 심리적으로 영향을 받을 수 있다고 한다. 특히 경제법안의 경우는 법안 논의 과정 자체가 공개되면 경제에 영향을 미칠 수 있다고 한다.
회의록을 작성하면 정치협상 과정에 위원들이 제대로 발언할 수 없어 조정과 타협 등 협상력이 떨어진다고 한다. 이렇다보니 민감한 사안에 대한 정보 유출의 우려가 있을 있어 국회가 아닌 다른 장소까지 이동하여 소위원회를 개최할 수도 있다고 한다. 그래서 소위원회 회의 공개와 회의록 작성을 꺼리고 있다는 주장이다.
소위원회 회의 공개와 속기방법에 의한 회의록 작성 의무화해야
그러나 정치권 주장에 대해 국민들은 쉽게 납득할 수 없었다. 정치권의 주장과 달리 그동안 소위원회는 밀실담합의 공간으로 정치불신의 씨앗으로 존재했다. 입법과정과 예산 심사 과정에서 조정과 타협이 이뤄지고 결과에 대해서는 아무도 책임지질 않는 닫힌 공간의 전형이 됐다. 비공개 간담회, 간사협의로 소위원회를 대신하는 변칙 운영의 대표적 공간이기도 하다.
따라서 17대 국회는 열린 국회와 책임정치를 구현하기 위한 합리적 대안을 내놓고 이에 대한 구체적인 실천의지를 보이는 것이 필요하다.
원칙은 이렇다. 국회는 국회의원의 입법 및 의정활동을 국민에게 낱낱이 공개하는 것이다. 이를 통해 국민의 알권리를 충족시켜 주고 국회 입법 활동의 민주성과 책임성을 획기적으로 강화하면 된다.
첫걸음은 소위 회의 공개, 속기방법에 의한 회의록 작성, 작성된 회의록의 공개를 의무화하는 것이다. 또한 중요 의안 심사는 국민들의 의견을 수렴하는 공청회 및 청문회를 반드시 개최하는 것이다.
미국의 의안 처리 과정은 우리와 유사하지만 상임위와 소위원회의 심의 절차는 훨씬 엄격하다. 특히 소위원회의 심의 안건으로 상정된 법안은 예외 없이 청문회를 개최하고 소속 전문위원들은 증언자의 의견을 수렴하는 등 철저한 조사를 한다. 또한 청문회 전 과정을 공영 케이블 방송인 C SPAN을 통해 국민들에게 투명하게 공개한다.
입법지원 규모 등 미국과 한국의 경우를 단순하게 비교할 수 없을 것이다. 하지만 입법활동의 투명성을 강화하기 위한 구체적인 노력과 실천의지가 우선적으로 필요하다.
정치권 일각에서는 비공개 사유를 엄격히 제한, 비공개 회의는 회의록 작성을 의무화하고 일정기간이 경과 후 공개토록 하는 것을 대안으로 제시하고 있다. 그러나 이 또한 논란의 소지가 여전히 존재한다. 비공개 사유를 엄격히 제한한다 하더라도 구체적인 사유를 열거하기란 쉽지 않다. 일정기간 경과 후에 공개하는 것도 그 기간을 구체적으로 제시되지 않는 한 유명무실하다.
따라서 현행 국회법 제57조 제5항 '다만, 소위원회의 의결로 공개하지 아니할 수 있다'는 단서 조항과 국회법 제69조 제4항 '다만, 소위원회의 의결이 있는 때에는 의사에 관하여 속기방법에 의하지 아니하고 그 요지를 구체적으로 기록할 수 있다'를 삭제하여 소위원회 회의 공개와 속기방법에 의한 회의록 작성을 의무화하면 문제는 간단히 해결된다. 열린 국회는 멀리 있는 것이 아니다.