민주공화국과 불법국가 우리는 과거 헌법이 없는 시대, 즉 국민으로부터 위임받지 않은 불법권력이 국가를 통치하거나, 국민주권의 원리를 부정한 헌법으로 불법권력이 합법화되었던 시대를 살았다. 소위 국가재건최고회의에 의한 군정기, 유신독재 시기, 국가보위비상대책위원회 이후의 유신 2기는 불법국가였고 민주공화국의 단절이었다. 1972년 헌법은 대한민국의 주권은 국민에게 있지만, 국민은 그 대표자나 국민투표에 의하여 주권을 행사한다고 되어 있다. 아예 헌법으로 국민주권이 독재자에게 위임되었던 것이다. 헌법(1987) 제1조 ①대한민국은 민주공화국이다. ②대한민국의 주권은 국민에게 있고, 모든 권력은 국민으로부터 나온다. 헌법(1972) 제1조 ①대한민국은 민주공화국이다. ②대한민국의 주권은 국민에게 있고, 국민은 그 대표자나 국민투표에 의하여 주권을 행사한다. 국민주권의 행사가 투표 행위로만 제한되는 것이 아니듯이, 민주공화국은 선거만으로 성립되지 않는다. 민주공화국은 과거 불법권력에 의하여 자행된 인권침해와 국가폭력의 진실을 규명하고 정의를 회복하는 것으로부터 시작되며, 군, 정보기관, 사법기관 등 관료 통치기구들을 개혁하여 민주적 통제 하에 두는 것으로 완성된다. 그러나, 반독재 민주화운동에 힘입어 여러 차례 집권 여당이 되었던 민주당은 번번이 억압적 통치기구들의 개혁에 실패하였다. 결국 검찰을 비롯한 관료엘리뜨들이 수구 기득권세력과 야합하여 권위주의 시대로 회귀하려는 움직임을 보이면서 민주공화국은 다시 위기에 빠져 있는 형국이다. 민주당의 실패 촛불항쟁에 힘입어 집권한 문재인 전 대통령과 민주개혁을 염원하는 국민들의 지지로 국회 다수파를 형성한 민주당은 어찌하여 적폐 청산과 관료통치기구의 개혁에 실패하였나? 그것은 단지 대통령과 민주당 국회의원들의 무능 때문만은 아니었다. 민주·개혁을 표방하는 민주당이든 수구·기득권 세력을 대변하는 국민의힘당이든 이들 기성 정치세력은 모두 독점적이고 폐쇄적인 정당정치의 관행을 고수하고 있는 실정이다. 문재인 대통령과 민주당 국회의원들은 우여곡절 끝에 얻은 권력을 맘껏 향유하고 안정적으로 유지하는 것이 주된 관심사였고, 그러려면 국민과 소통하고 국민의 정치적 의사 형성에 적극 참여하기 보다는 관료엘리뜨들을 다독이고 그들로부터 충성심을 이끌어내는 것이 우선이라고 믿었기 때문이 아닐까 한다. 폐쇄적인 정당정치 민주주의 사회에서 국가는 정당을 그 구성요소로 삼아 성립한다. 대한민국 헌법 역시 제1장 총강 제8조에서 "①정당의 설립은 자유이며, 복수정당제는 보장된다. ②정당은 그 목적·조직과 활동이 민주적이어야 하며, 국민의 정치적 의사형성에 참여하는데 필요한 조직을 가져야 한다."라고 규정하고 있다. 정당은 국민(제2조)와 영토(제3조), 평화통일(제4조), 국제평화 유지와 국군(제5조), 조약과 국제법규(제6조), 공무원(제7조) 등과 함께 국가 형성 및 존립을 위한 필수적 요소로 인정되고 있는 것이다. 정당법, 정치자금법, 공직선거법을 정치관계 3법이라고 한다. 정치개혁의 필요성을 논할 때, 흔히 소선거구제-승자독식 선거제도의 폐해에 주목하고 국회의원 선거에서 '정당명부식 비례대표제'와 '결선투표제' 도입 등을 대안으로 제시하는데, 사실은 정당법이 정치관계법들의 중심에 있는 법률이며, 정당 설립의 자유와 시민의 일상적 정치활동을 사실상 봉쇄하고 있는 정당법의 폐지야말로 정치개혁의 최우선 순위에 있다고 할 것이다. 현행 정당법은 제2조(정의)에서 "정당이라 함은 국민의 이익을 위하여 책임있는 정치적 주장이나 정책을 추진하고 공직선거의 후보자를 추천 또는 지지함으로써 국민의 정치적 의사형성에 참여함을 목적으로 하는 국민의 자발적 조직"이라고 정의하고 있다. 그러나 역사적으로 우리나라 정당은 '국민의 자발적 조직'이었던 적이 없었다. 정당법을 필두로 정치자금법, 공직선거법은 오히려 국민의 정치참여에 대한 '3중 차단장치'라고 비난받을 정도로 국민의 정치적 의사 형성과 새로운 정치세력의 성장을 가로막고 있는 실정이다. 더욱이 기성 정치권이 개혁은 커녕 오히려 개악을 되풀이해 온 것도, 여느 정당을 막론하고 국민을 구경꾼으로 전락시키면서 기득권에 안주하고 있기 때문이다. 정당에 관한 최초의 법령은 대한민국 정부수립 이전에 미군정청이 발령한 「정당에 관한 규칙」이었다. 이 법령은 1960년 「정치운동에 관한 법률」이 제정될 때까지 정당의 등록과 회계·재정 운영 등을 규제하는 실정법이었다. 「정당에 관한 규칙」은 4.19혁명 후 1960년 「정치운동에 관한 법률」이 제정, 공포되면서 폐기되었는데, 사실 동법은 정당의 등록에 관한 사항 외에 당원의 자격이나 정당의 설립요건, 정치자금의 모금 등에 관하여 별다른 규제를 하지 않았다. 「정치운동에 관한 법률」은 정당 활동을 규제하기 보다는 보호하기 위하여 제정된 법률이었다. 동법은 이승만 정권이 6.25 동란 중에도 폭력을 동원하여 국회의원들을 겁박하던 1952. 4. 16. 처음 국회에서 의결되었으며, 이승만 대통령의 거부권 행사(1953. 5. 30. 재의결) 및 공포 거부로 인하여 시행되지 못하고 있다가, 4.19혁명 직후인 1960. 10.에 비로소 공포되었다. 이 법률은 관권이 직접적으로 또는 폭력배등을 동원하여 선거운동을 포함한 정치활동에 광범위하게 개입하던 당시의 정세 속에서 아직 권위주의적인 국가체제에 완전히 편입되지 않은 국회가 자구책으로서 마련한 것이었다. 현행 정당법은 1962. 12. 31. 국가재건최고회의에서 제정되었으며, 정당의 설립 요건을 강화하고, 당원의 자격 등을 폭넓게 제한하였다. 창당발기인과 당원이 될 수 있는 자격을 국회의원 선거권을 가진 자로 규정하면서 "공무원, 국영기업체 및 정부가 주식의 과반수를 소유하는 기업체의 임원과 다른 법률에 의해서 정치활동이 금지된 자"는 제외하였다. 또한 1946년 「정당에 관한 규칙」에서는 정치자금을 특별히 규제하지 않았는데, 1963년 정당법에서는 정치자금의 모집까지 규제하였다. 동법 제35조는 개인이나 법인·단체도 정치자금을 기부할 수 있도록 하였으나, 노동조합에 대해서는 금지하였다. 「정치자금에관한법률」은 1965. 2. 9. 처음 제정되었는데, 당시에는 법인·단체 특히 기업체가 중앙선거관리위원회에 정치자금을 기탁할 수 있도록 허용하였다. 기탁된 정치자금은 기탁자가 수탁자를 지정한 경우에는 그 비율에 따라, 그렇지 않으면 국회의원 의석수 비율에 따라 배분하도록 하였다. 박정희 정권이 비공식적으로 기업들로부터 정치자금을 수수하던 관행을 합법화하고, 일부를 야당에게도 나누어 주는 선심을 쓴 것이라고 할 수 있다. 위 「정치자금에관한법률」은 1980. 12. 31. 국가보위입법회의에서 정치자금의 종류를 당비, 후원금, 기탁금, 보조금 등으로 나누어 규제하도록 개정되었고, 2004. 3. 12. 법인이 아닌 개인만 정치자금을 기부할 수 있도록 개정하였다. 1. 정당법의 연원 가. 「정당에 관한 규칙」 : 미 군정법령 제55호 정당의 설립 요건이 없었으며, 단지 등록만을 요구하였다. 당원만 정치자금을 기부할 수 있었다. 제1조 (정당의 등록 – 등록 의무자, 등록사항 등), 제2조 (정당관리규정 – 정당 사무소, 당 자금·회계) 제3조 (당원) 가. 무자격자 법률상 공직에 처할 자격을 상실한 자는 하인이든지 정당에 당원이 됨을 불허함. 외국의 국적을 둔 자는 당원이 됨을 불허함. 은밀 입당은 위법이 됨. 당원 이외 타 출처로 오는 기부 또는 직접 간접의 재정상 원조는 결코 합법적으로 수락할 수 업슴. 차 금령를 공모하여 범한 자는 차 법령에 위반됨. 나. 「정치운동에 관한 법률」 「정치운동에 관한 법률」은 이승만 정권 하에서 일상적인 정당활동, 선거운동 등을 관권 및 폭력으로부터 보호하기 위하여 야당이 주도하여 만든 법률로서, 경찰, 검찰 또는 군무의 직에 있는 공무원으로서 정치운동종사자를 협박하거나 금품공여 또는 관직, 리권약속 기타 방법으로 유혹하는 것을 금지하였다. 제2조 본법에서 정치운동이라고 함은 다음에 열기한 것을 말한다. 단 국가보안법 제1조에 저촉되는 정치운동을 제외한다. 1. 정당의 조직확장 기타 그 목적달성을 위한 운동 2. 국회의원 기타 지방의회의 의원으로서의 행동 3. 제4조에 규정된 공무원선거운동 제3조 본법에서 정당이라 함은 공보처에 등록된 것으로서 정치운동을 목적으로 조직된 단체를 말한다. 제4조 본법에서 공무원선거라고 함은 대통령, 부통령, 국회의원, 지방의회의 의원, 시ㆍ읍ㆍ면장 기타 법률로써 선거할 것으로 규정된 모든 공무원의 선거를 말한다. 다. 정당법 - 정당법은 군사쿠데타 세력이 불법입법기구인 국가재건최고회의에서 1962. 12. 31. 제정하였으며, 1963. 1. 1. 시행되었다. 당시 정당법은 정치자금을 포함하여 정당에 대한 종합적인 규제 장치들을 담고 있었다. 특히 당원의 자격을 폭넓게 제한하였는데, 공무원이 그 권한과 지위를 이용하여 정치운동에 개입하는 것을 금지하는 것이 아니라, 공무원 개인의 시민적 자유권으로서 일체의 정치적 의사표현과 정치적 결사 자체를 금지하였다. 가. 당원의 자격 제17조 (당원의 자격) 국회의원선거권이 있는 자는 누구든지 당원이 될 수 있다. 그러나 각령으로 정하는 공무원과 국영기업체 및 정부가 주식의 과반수를 소유하는 기업체의 임원과 다른 법률에 의하여 정치활동이 금지된 자는 예외로 한다. 나. 정당의 설립 요건 제25조 (법정지구당수) 정당은 국회의원선거법에 의한 지역선거구총수의 3분의 1이상에 해당하는 지구당을 가져야 한다. 제26조 (지구당의 분산) 전조의 규정에 의한 지구당은 서울특별시, 부산시와 도중 5이상에 분산되어야 한다. 제27조 (지구당의 법정당원수) 지구당은 50인이상의 당원을 가져야 한다. 다. 정치자금 제33조 (재산상황등의 보고등) ①정당은 그 재산 및 수입ㆍ지출에 관한 명세서를 매년 12월 31일 현재로 익년 2월 15일까지 중앙선거관리위원회에 제출하여야 한다. ②전항의 명세서에는 기부ㆍ찬조 기타 재산상의 출연을 한 자에 관하여는 그 기재를 요하지 아니한다. ③제1항의 보고서를 받은 중앙선거관리위원회는 그 요지를 공표하여야 한다. 제35조 (기부수령의 금지) 정당(創黨準備委員會를 包含한다)은 다음 각호에 해당하는 자로부터 기부ㆍ찬조 기타 재산상의 출연을 받지 못한다. 1. 외국인ㆍ외국법인 및 외국의 단체 그러나 대한민국 국민의 주도하에 있는 외국법인 및 외국의 단체는 예외로 한다. 2. 국가 또는 공공단체 3. 국영기업체ㆍ정부직할 또는 감독하의 단체ㆍ정부가 주식의 과반수를 소유하는 기업체 4. 금융기관 또는 금융단체 5. 노동단체 6. 학교재단 7. 종교단체 2. 정치자금법 1965년 제정된 「정치자금에관한법률」은 지정 또는 비지정으로 기업등이 중앙선거관리위원회에 정치자금을 기탁할 수 있도록 하였다. 1966년부터 1971년까지 중앙선거관리위원회에 기탁된 금액이 총 2억9천만원이었는데, 이 중 56.4%가 민주공화당에게, 42.9%가 신민당에게 배분되었다. 기탁자가 법인 특히 상장 주식회사인 경우 국민이 주인이므로 그 재산의 일부가 일방적으로 특정 정당의 정치자금으로 기부되는 것은 문제라고 할 수 있다. 더욱이 재벌 기업들이 합법적으로 정치자금을 기탁하면서 영향력을 행사하고 있는데 반해 노동단체 등의 정치자금 기탁은 금지되었다. 1980. 12. 31. 동 법률이 국가보위입법회의에서 전면 개정되면서 후원회, 국고보조금에 대한 규정이 새로이 도입되었다. 이로부터 우리나라 정당은 정당 사무소의 운영비, 정책개발비, 조직활동비, 인건비 등 일상적인 경비를 당원의 당비가 아니라 거의 전적으로 국고보조금에 의존하게 되었다. 국고보조금은 기성 정치세력이 담합하여 폐쇄적인 기득권 정치구조에 안주하도록 만들었다. 적어도 국고보조금의 배분은 정당들의 자구노력과 그 성과에 비례해서 정해져야 할 것이다. 또한 국고보조금의 지출에 대한 철저한 감사가 제도화되어야 한다. 제25조(보조금의 계상) ①국가는 정당에 대한 보조금으로 최근 실시한 임기만료에 의한 국회의원선거의 선거권자 총수에 보조금 계상단가를 곱한 금액을 매년 예산에 계상하여야 한다. 이 경우 임기만료에 의한 국회의원선거의 실시로 선거권자 총수에 변경이 있는 때에는 당해 선거가 종료된 이후에 지급되는 보조금은 변경된 선거권자 총수를 기준으로 계상하여야 한다. <개정 2008. 2. 29.> - 이하 생략 제27조(보조금의 배분) ①경상보조금과 선거보조금은 지급 당시 「국회법」 제33조(교섭단체)제1항 본문의 규정에 의하여 동일 정당의 소속의원으로 교섭단체를 구성한 정당에 대하여 그 100분의 50을 정당별로 균등하게 분할하여 배분ㆍ지급한다. - 이하 생략 제28조(보조금의 용도제한 등) ①보조금은 정당의 운영에 소요되는 경비로서 다음 각 호에 해당하는 경비 외에는 사용할 수 없다. 1. 인건비 2. 사무용 비품 및 소모품비 3. 사무소 설치ㆍ운영비 4. 공공요금 5. 정책개발비 6. 당원 교육훈련비 7. 조직활동비 8. 선전비 9. 선거관계비용 - 이하 생략 3. 선거법 국민의 자발적 정치적 의사형성을 방해하는 선거법의 독소조항 중 대표적인 것은 선거운동 기간에 대한 규제와 사전선거운동의 금지이다. 정당은 '국민의 정치적 의사형성에 참여함을 목적으로' 당원의 조직화와 교육훈련(*본래 '민주시민교육'은 학교가 아니라 정당이 담당해야 할 몫이다.), 정책 개발, 공직후보자의 추천과 선거운동 등을 수행하는 국민의 자발적인 조직이라고 정의할 수 있다. 그런데, 현행 「공직선거법」 제58조 제1항은 선거운동을 "당선되게 하거나 당선되지 못하게 하기 위한 행위"라고 정의하면서 이어서 "선거에 관한 단순한 의견의 개진·의사의 표시·입후보와 선거운동을 위한 준비행위 또는 통상적인 정당활동은 선거운동으로 보지 아니한다"라고 하고 있다. 선거운동을 통상적인 정당활동과 구분하고 있는 것이다. 또한 선거운동을 선거운동 기간에만 할 수 있게 제한하고 있는데, 선거운동이라는 것이 그 성질상 다른 일상적인 정치활동과 구별되기 어렵기 때문에, 결국 이 규정은 일상적인 정치활동(시민적 자유로서 정치적 의사표현의 자유 일체)을 사전선거운동이라는 명목으로 금지하는 것이다. 예컨대 법원은 2010년 지방선거를 앞두고 시민단체가 무상급식 시행을 위하여 정당과의 정책협약을 추진한 것, 무상급식 정책을 수용하는 정당과 후보를 지지하겠다는 기자회견을 한 것 등을 모두 사전선거운동이라고 판시하였다. 1963. 1. 16. 국가재건최고회의에서 제정된 「국회의원 선거법」에서는 "선거운동은 이 법에 규정된 이외의 방법으로는 이를 할 수 없다."고 선언하였다. 법률이 헌법상 보장된 기본권을 전면적으로 폐지하고 스스로 권리를 창설하는 초입헌주의적 발상이었다. 이 조문은 1994년에 기존의 대통령선거법, 국회의원선거법, 지방의회선거법을 통합한 현행 공직선거법이 제정될 때까지 존속하였다. 현행 공직선거법은 선거운동에 대한 초헌법적이고 포괄적인 규제를 개별적인 규제로 전환하였다. 그러나 이러한 변화는 명목상의 것이고 선거운동에 대한 규제 조항은 무려 70여개에 이르고 있다. 선거운동기간을 제한하고 사전선거운동을 금지하며, 선거운동을 할 수 있는 자를 후보자와 선거운동원 등으로만 제한한 선거법은 1958년 제정된 「민의원의원 선거법」이었다. 1956년 제3대 대통령 선거에서 진보당의 선전에 크게 위협을 느낀 이승만 정권과 보수 정당들이 새로운 정치세력의 대두를 막기 위해 선거운동을 규제하는 법률을 제정하기에 이른 것이라고 한다. 「민의원의원 선거법」(1958. 1. 25. 제정) 제43조 (정의) ①본법에서 선거운동이라 함은 당선을 얻거나 얻게 하거나 얻지 못하게 하기 위한 행위를 말한다. ②단순한 선거에 관한 의견의 개진은 선거운동이 아니다. 제44조 (선거운동의 기간) 선거운동은 당해 후보자의 등록이 끝난 때로부터 선거일전까지에 한하여 이를 할 수 있다. 제45조 (선거운동을 할 수 없는 자) ①후보자 또는 본법에 의한 선거사무장이나 선거운동원이 아닌 자는 선거운동을 할 수 없다. 선거운동을 할 수 있는 자를 후보자 또는 선거사무장, 선거운동원 등에 한정하고 일반 시민과 당원의 선거운동마저 금지하였던 위 조항은 1994. 3. 16. 「공직선거및선거부정방지법」이 개정될 때까지 존속하였다. 4. 정당법을 비롯한 정치관계법의 위헌성 - 정당법은 폐지가 답이다. 현행 정당법과 정치자금법은 그 태생 자체가 위헌인 1963년 정당법에 그 연원을 두고 있다. 헌법이 총강 부분에 정당에 관한 규정을 둔 이유는, 정당이 국민, 영토, 공무원 등과 더불어 국가 형성을 위한 필수적 요소임을 웅변하는 것이다. 그러나, 우리나라 정당은 정부를 구성하는 데 있어서, 즉 공무원을 지휘·통솔하는 공직자를 선출한다거나 국가의 주요 정책을 결정하는 데 있어서, 오히려 국민들의 자발적 참여를 배제하는 매우 폐쇄적인 조직이라고 하지 않을 수 없다. 정당의 당원은 이미 기득권을 거머쥔 당권파의 동원 대상일 뿐 공직 후보자의 추천이나 정강·정책의 수립 등에서 주인 역할을 하지 못한다. 또한 정치교육 내지 민주시민교육은 본래 정당의 몫이라고 할 것인데, 중앙당이나 지구당에서 당원대회나 교육훈련을 시행하는 경우를 전혀 찾아볼 수 없다. 정당 사무직원의 인건비, 정책개발 및 조직활동비 등 정당 운영을 위한 정치자금 역시 전혀 당원들에게 의존하지 않는다. 정치자금은 정치인 개인이 사적 네트워크를 이용하여 모금하는 후원금이나 정당에 대한 국고보조금으로 충당된다. 정당의 운영은 기왕에 공직에 진출한 기득권 정치세력에 의해 독점되고, 신진 정치인은 당권파의 영입에 의해서 채워질 뿐이다. 영입된 정치신인이 전략공천으로 입당과 동시에 후보가 된다거나 여론조사나 국민경선 등의 방법으로 사실상 당원의 의사와 관계없이 후보로 선출되는 것이 일반적이다. 발기인 및 당원의 자격 제한, 지구당 조직의 수나 규모 등에 대한 과도한 규제, 정치자금의 모금과 기부에 대한 규제, 선거운동 기간 및 방법에 대한 과도한 규제 등으로 정치관계 3법은 국민의 정치적 의사형성 참여에 대한 3중의 차단장치라고 하지 않을 수 없다. 규제일변도의 정치관계법은 청년 정치인, 새로운 정치세력의 정치권 진입을 봉쇄하는 효과를 가진다. 새로운 정치세력, 정당이나 정치인은 정당법과 선거법, 정치자금법 등에 의하여 손(=조직)과 발(정치자금) 그리고 입(선거운동 방법)이 모두 묶여 있는 형국이다. #정치관계법 #위헌성 #불법입법기구 이 기사는 생나무글입니다 생나무글이란 시민기자가 송고한 글 중에서 정식기사로 채택되지 않은 글입니다. 생나무글에 대한 모든 책임은 글쓴이에게 있습니다.
