▲서울 종로구 참여연대에서 열린 'LH 투기 사건 중간점검 토론회' 2021.8.11
연합뉴스
그러나 최근 개발 이익이 사회 문제로 대두되면서 개발구역 밖의 토지에 대한 개발이익 환수와 부의 불평등 문제 해소에 대한 국민의 이해와 요구가 높아지면서 과거 1989년 당시 토지공개념 3법 중 하나인 토초세법의 부활을 요구하는 목소리가 높아지고 있다.
이런 사회적 요구에 대해 일부 언론과 소셜네트워크에서는 토초세법은 위헌이라며 부활에 대한 강한 우려와 반대의 목소리를 내고 있다. 그러나 토초세법은 위헌 결정이 아니라 헌법불합치 결정을 받았다. 그 후 법개정을 통하여 위헌적인 요소를 해소하였지만 앞에서 언급한 것과 같이 당시 사회 분위기를 반영하여 더는 필요 없다고 여겨 법을 폐지한 것이다.
따라서 지금 변화된 사회적 조건을 고려해 토초세의 재도입을 적극적으로 검토할 필요가 있다. 이런 측면에서 토초세에 대한 헌법재판소의 헌법불합치 결정 내용을 살펴보고 현시점에서 왜 토초세 부활이 필요한지 살펴보자.
헌법불합치 결정 바로 읽기
1994년 당시 헌법재판소는 토초세에서 규정하고 있는 ① 미실현 이득에 대한 과세 문제 ② 양도소득세와의 이중과세 문제 ③ 유휴토지 등 과세 대상 범위 문제 ④ 기준시가 등 과세표준 위임입법의 한계 문제 등을 지적하였다.
첫째, 헌법재판소는 실제 이득을 얻었냐 아니냐는 과세 정책에 영향을 끼치지 않는다고 봤다. 따라서 실현 이득이냐 미실현 이득이냐는 헌법불합치 결정과는 별개의 문제로 보아야 한다. 그러나 일부 언론에서는 미실현 이득이라는 이유로 헌법재판소가 헌법불합치 결정을 내렸다고 잘못 설명하고 있다.
둘째, 양도소득세와 토지초과이득세는 매우 유사하여 이중과세 문제가 있다는 것이 헌법재판소의 결정 내용이다. 그러나 헌재는 먼저 발생한 부분을 완전히 정산한다면 이중과세 문제가 해결될 수 있다고 봤다. 따라서 현재 논란이 되는 국토보유세와 재산세의 이중과세 문제도 먼저 발생한 세금을 공제한다면 이중과세 논란에서 벗어날 수 있을 것이다.
셋째, 헌법재판소는 과세 대상 범위에 있어서 유휴토지 등으로 한정하고 있는 부분에 문제를 지적하고 있다. 따라서 불로소득의 환수 및 지가 안정이라는 토초세 본래의 목적을 달성하기 위해서는 토지초과이득세의 대상 범위를 유휴토지 등에 해당하지 아니한 토지에도 확대할 필요가 있어 보인다. 그렇게 하면 헌법재판소가 지적한 "이득이 있는 곳에 세금이 있다"라는 원칙을 적용해 유휴토지와 비 유휴토지 소유자 간의 조세형평도 맞출 수 있을 것으로 보인다.
넷째, 기준시가 등 과세표준 위임입법의 한계와 관련하여 헌법재판소는 기준시가의 산정기준이나 방법 등을 하위 법규에 백지위임한 것은 조세법률주의 혹은 위임입법의 한계를 벗어난 것으로 판단하였다. 이에 1994년 12월 22일 토초세를 일부 개정하여 기준지가 산정근거가 공시지가 및 동 공시지가를 기초로 산정한 개별토지가격임을 법률에 명시해 위헌적인 요소를 해소하였다.
그 밖에도 1994년 당시 토초세 일부 개정을 통해 지가하락시의 보완 규정을 마련했고, 일정 기간 내 양도 시 토초세를 양도소득세에서 전액 공제하도록 하였으며, 조세 마찰 소지를 해소하기 위하여 정기 과세의 경우 지가가 안정된 시기에는 전국 단위 과세를 중지하고 지가 급등 지역만 과세하는 방향으로 관련 규정을 개정해 개인의 재산권 보호 관점을 충분히 반영했다.
지금 토초세가 필요한 이유
토초세의 입법 취지는 ① 이득이 있는 모든 곳에 반드시 조세가 따름 ② 토지소유자 개인의 노력과는 상관없는 개발이익 등 불로소득은 조세로 환수 ③ 유휴토지 등에 대한 투기적 수요 억제 ④ 지가의 안정과 실수요자에 의한 유휴토지 등 공급의 확대 ⑤ 생산구조 내에서 토지가 차지하는 경제적·사회적 제비용의 절감 ⑥ 조세부담의 형평성 등을 위한 것이다.
이런 입법 취지를 고려할 때 오늘날 세대 간의 갈등을 해소하고 부의 불평등을 완화하기 위해서라도 토초세의 부활은 필요하다.