1. 문제제기● 2016년 5월 29일, 19대 국회의 임기가 종료됐다. 이 시점을 전후로 많은 언론들은 19대 국회를 '역대 최악의 국회', '고비용 저효율 국회', '일 안하는 국회'라고 평가하는 등 쓴소리를 쏟아냈다. 비판의 핵심은 법안 처리 실적이 매우 저조하다는 점이었다. "...19대 국회가 발의한 법안은 많지만 처리율이 저조하며, 이것은 법안 실적 쌓기에 급급한 나머지 부실한 법안이라도 제출하고 보자는 '입법 만능주의'의 결과다..."(한국경제 2015.12.09.)."버려지는 법안만 1만건 넘어, 역대 최다"(뉴스핌 2016.03.08.)."4년간 발의된 법안 2건 중 1건도 채 처리 못한 초라한 실적, 역대 '최저' 실적" (세계일보 2016.05.19.).● 20대 국회가 개원한지 2개월 밖에 지나지 않은 2016년 8월 현재까지, 총 1,300건(하루 평균 약 30건)이 넘는 법안이 발의된 것으로 확인된다.- 20대 국회의 법안 발의량은 동일한 시점에 약 980건의 법안이 발의됐던 19대 국회보다 1.3배, 500건의 법안이 발의됐던 18대 국회보다 2.6배 많은 양이다(의안정보시스템, 2016.08).- 19대 국회의 경우, 같은 양(1,300건)의 법안이 제출되기까지 87일, 18대 국회에서는 132일 소요됐다. 확실히 20대 국회에서 매우 빠른 속도로 법안들이 쏟아지고 있다.● 과연 언론이 지적한 바와 같이, 19대 국회의 입법 실적이 정말 저조했는가? 이러한 비판이 타당한 것인가?● 본 리포트에서는 19대 국회의 법안 발의 및 처리 현황과 문제점을 비판적 관점에서 살펴보고자 한다. 이를 토대로 해당 문제에 대한 원인을 규명하고 대안을 제시한다.2. 19대 국회 법안처리 현황● 결론부터 밝히면, 19대 국회의 법안 처리는 저조하지 않다. 외국의 법안처리와 비교한다면, 대한민국 국회의 법안 발의와 처리는 지나치게 과도하다.● 국회의 법안 발의와 처리량은 매회기에 걸쳐 급격하게 증가하고 있다.- 17대 국회의 7,489건에 비해 18대 국회때 13,913건으로 법안 발의량이 급증했고, 19대 국회는 18대 국회보다 3,909건이 더 증가한 17,822건을 발의했다. 19대 국회 4년 동안 매년 4,456건, 매달 371건의 법안이 발의된 것과 같다.- 법안의 처리 건수 또한 증가했다. 18대 국회때 6,178건으로 17대 국회 3,773건 대비 약 2배 가까이 급증했고, 19대 국회는 18대 국회보다 1,251건 더 증가한 7,429건이 통과됐다. 19대 국회 4년 동안 매년 1,857건, 매 (본회의)회기당 약 256건의 법안이 처리된 것과 같다.- 의원 1인당 4년간 59건의 법안을 발의하고 24건의 법안을 처리한 것과 동일하다. <표1> 역대 국회 법안 발의 및 처리 현황 (단위: 건, %) 회기 발의 법안 수 (A) 처리 법안 수 (B) 처리율(B/A) 19대 17,822 7,429 41.7 18대 13,913 6,178 44.4 17대 7,489 3,773 50.4 16대 2,507 1,578 62.9 1) 정부제출법안 및 대안반영폐기법안 포함출처: 국회 의안정보시스템● 19대 국회의 과도한 입법 현황은 우리나라가 현재 보유하고 있는 법률 수와 비교했을 때 더 명확하게 드러난다.- 19대 국회가 마무리된 2016년 5월말 기준으로 헌법, 시행령 등을 제외한 우리나라 현행 법률 수는 총 1,366개다. <표2> 2012년~2016년 현행 법률 수 (단위: 건) 시점 현행 법률 수 2012년 12월 31일 1,286 2013년 12월 31일 1,304 2014년 12월 31일 1,342 2015년 12월 31일 1,366 2016년 5월 31일 1,366 출처: 법제처- 19대 국회 동안 17,822건의 법안이 발의됐고 이 중 7,429건이 처리됐다. 단순히 계산하면 법률 1개당 13건의 법안이 발의됐고 최소 5회 이상 개정된 것과 같다. 19대 국회 동안 한번도 개정되지 않은 124개의 법률을 제외하면 법률 한 개당 발의된 법안 수는 약 14건, 약 6회 개정된 것과 같다.● 외국의 입법 현황과 비교했을 때에도 우리나라 법안 발의 및 처리 건수는 매우 많다.- 각 국가별 국회의 임기가 상이하므로 정확한 비교를 위해 1년 단위로 법안 발의 및 처리 현황을 <표3>과 같이 정리해 보았다. 주요 국가들의 연평균 발의 법안은 많게는 우리나라의 68%(프랑스), 적게는 1.4%(일본)에 불과하다.- 법안 발의에'10인 이상의 찬성의원 혹은 공동발의 의원'의 제한이 존재하는 우리나라에 비해서 자유로운 입법이 가능함에도 발의 법안 및 처리 법안의 수는 훨씬 적다. <표3> 연평균 외국 의회 법안 발의 및 처리 현황 (단위: 건, %) 국가 임기 연평균 발의 법안 수 (A) 연평균 처리 법안 수 (B) 연평균 처리율 (B/A) 독일 2009~2013년 (4년) 227 135 59.4 일본 2014~2018년 (4년) 64 34 53.1 영국 2005~2010년 (5년) 102 25 24.7 미국 2012~2014년 (2년) 3,015 341 11.3 프랑스 2007~2012년 (5년) 1,366 95 7.0 한국 2012~2016년 (4년) 4,456 1,857 41.7 1) 정부제출법안 포함, 하원기준출처: 국회 입법조사처- 대통령제로써 정부의 법안 제출 권한이 없는 미국을 제외하고 우리나라를 비롯한 나머지 국가들은 정부도 법안 제출이 가능하다. 오히려 우리나라를 제외한 나머지 국가들은 의원내각제이거나 의원내각제적 성격이 강하기 때문에 정부가 입법주도권을 가지고 있어 정부 제출 법안이 상당 부분을 차지하고 있다. 정부 법안의 가결률도 상대적으로 높게 나타난다. 이와 비교했을 때 우리나라의 법안 처리율은 상당히 높은 편이라고 할 수 있다. <표4> 연평균 외국 의회 발의주체별 법안 발의 및 처리 현황 (단위: 건, %) 국가 임기 연평균 발의 법안 수 (A) 연평균처리 법안 수 (B) 연평균처리율(B/A) 정부 의회 정부 의회 정부 의회 독일 2009~2013년 (4년) 123 104 108 26 88.0 25.4 일본 2014~2018년 (4년) 14 18 12.5 4.5 89.3 25.0 영국 2005~2010년 (5년) 25.4 77 21.6 3.6 85.0 4.7 미국 2012~2014년 (2년) - 3,015 - 341 - 11.3 프랑스 2007~2012년 (5년) 152.4 1,214 77 18 50.5 1.5 한국 2012~2016년 (4년) 273.3 4,182 201 1656.5 73.5 39.6 출처: 국회 입법조사처● 처리실적은 법률별로 분류하여 살펴보아도 19대 국회 법안 발의 및 처리 실적은 많다.- 법안 발의 수 상위 20개의 법률은 조세특례제한법, 공직선거법, 도로교통법 순이다(<표5>참조). 조세특례제한법 363건, 공직선거법 344건, 도로교통법 200건 등 19대 국회 동안 발의된 법안이 100건 이상인 법률이 16개에 달한다. <표5> 법안 발의 수 상위 20개 법률 (단위: 건, %) 순번 법률명 발의 처리 처리율 1 조세특례제한법 363 98 27 2 공직선거법 344 75 22 3 도로교통법 200 72 36 4 국회법 180 24 13 5 국가재정법 163 34 21 6 영유아보육법 134 53 40 7 주택법 124 72 58 8 소득세법 123 39 32 9 지방세특례제한법 123 81 66 10 초ㆍ중등교육법 119 26 22 11 의료법 118 34 29 12 국민건강보험법 112 44 39 13 공공기관의 운영에 관한 법률 110 22 20 14 근로기준법 110 7 6 15 자동차관리법 106 66 62 16 식품위생법 105 42 40 17 정보통신망 이용촉진 및 정보보호 등에 관한 법률 93 40 43 18 전기통신사업법 92 42 46 19 형법 91 32 35 20 고등교육법 88 20 23 1) 정부제출법안 및 대안반영폐기법안 포함출처: 국회 의안정보시스템- 법안 처리 수 상위 20개 법률은 조세특례제한법, 지방세특례제한법, 공직선거법 순이다(<표6> 참조). 조세특례제한법 98건, 지방세특례제한법 81건, 공직선거법 75건 등 처리된 법안이 50건 이상인 법률이 8개이다. 이는 매 회기당 최소 2회 이상 개정된 것과 같다. 특히, 조세특례제한법의 경우에는 평균적으로 회기때마다 약 4회씩 개정된 셈이다. <표6> 법안 처리 수 상위 20개 법률 (단위: 건, %) 순번 법률명 발의 처리 처리율 1 조세특례제한법 363 98 27 2 지방세특례제한법 123 81 66 3 공직선거법 344 75 22 4 도로교통법 200 72 36 5 주택법 124 72 58 6 자동차관리법 106 66 62 7 영유아보육법 134 53 40 8 도시 및 주거환경정비법 86 52 60 9 국민연금법 88 46 52 10 재난 및 안전관리 기본법 76 46 61 11 국민건강보험법 112 44 39 12 병역법 74 44 59 13 군인사법 63 43 68 14 식품위생법 105 42 40 15 전기통신사업법 92 42 46 16 건축법 73 41 56 17 정보통신망 이용촉진 및 정보보호 등에 관한 법률 93 40 43 18 소득세법 123 39 32 19 약사법 67 38 57 20 여객자동차 운수사업법 60 38 63 1) 정부제출법안 및 대안반영폐기법안 포함출처: 국회 의안정보시스템● 국회의 법안 처리 수가 과다하다는 것은 법안심사소위 개최 기간과 함께 살펴볼 때 더욱 실감할 수 있다. 다음 <표7>은 19대 국회 각 상임위원회별 4년간 개최된 법안심사소위 현황을 보여준다.- 2013년 3월 23일 정부조직개편으로 일부 상임위원회의 분리·통합·조정이 있었다. 분리·통합·조정된 외교통상통일위원회, 행정안전위원회 등 7개 상임위원회에서 발의·처리된 법안 수는 분석 결과에 유의미한 영향을 미치지 않음으로 제외하고, 현존하는 15개 상임위원회만을 기준으로 하여 살펴보고자 한다. <표7> 위원회별 법안 처리 현황 및 법안심사소위 개최 일수 (단위: 건, 일) 상임위원회 접수 처리내용 4년간 소위 개최일수 1년간 소위개최일수 법률반영 법률미반영(계류포함) 국회운영위원회 357 40 317 19 4.75 법제사법위원회 1,300 384 916 74 18.50 정무위원회 1,187 500 687 62 15.50 기획재정위원회1) 1,660 547 1,113 103 25.75 미래창조과학방송통신위원회 768 385 383 28 7.00 교육문화체육관광위원회 1,627 485 1,142 30 7.50 외교통일위원회 235 78 157 25 6.25 국방위원회 430 259 171 28 7.00 안전행정위원회 2,380 847 1,533 38 9.50 농림축산식품해양수산위원회 1,210 537 673 24 6.00 산업통상자원위원회 971 560 411 41 10.25 보건복지위원회 1,996 823 1,173 59 14.75 환경노동위원회 1,223 488 735 42 10.50 국토교통위원회 1,613 886 727 35 8.75 여성가족위원회 376 196 180 16 4.00 총계 17,333 7,015 10,318 624 156 평균 - - - 41.6 10.4 1) 기획재정위원회의 경우 2개의 법안소위를 운영함2) 정부제출법안 및 대안반영폐기법안 포함3) 정보위원회의 경우, 모든 정보가 비공개로 소위개최 일수 확인 불가, 본회의 및 특별위원회는 제외함출처: 국회 회의록시스템- 19대 국회 4년 동안 개최된 전체 법안심사소위 일수는 624일로 각 상임위원회별로 평균 41.6일, 1년 평균 10.4일 개최된 것과 같다. 1년에 4~5회 회기가 열리는 것을 감안하면 회기당 법안심사소위는 약 2일 정도 개최된 것에 불과하다.- 1년 동안 10일 이상 법안심사소위가 개최된 경우는 법제사법위원회, 정무위원회, 기획재정위원회, 산업통상자원위원회, 보건복지위원회, 환경노동위원회 등 6개 상임위원회에 불과하다. 이 중 법제사법위원회는 법안 전체를 심의하는 기능을 한다는 점에서, 기획재정위원회는 2개의 법안소위를 운영한다는 점에서 사실상 법안심사소위 개최 일수가 많을 수밖에 없는 위원회이다. 이 둘을 제외하고는 1년에 15.5일로 정무위원회가 가장 많은 법안심사소위를 개최했다.- 위원회의 특성상 법안심사소위가 많이 개최될 수밖에 없는 법제사법위원회와 기획재정위원회를 제외하고 가장 많은 법안심사소위를 개최한 정무위원회의 경우, 15.5일 동안 약 297개의 법안을 심사하고 125개의 법안을 통과시켰다. 하루에 약 19건의 법안을 심사하고 8건의 법안을 통과시킨 것이다. 법안심사소위가 오전 9시부터 저녁 6시까지 하루 종일 이루어지고 동일 법률에 대한 법안들을 병합심사 하더라도 8시간 동안 19건의 법안을 심도 있게 논의해 통과여부를 결정하는 것은 상식적으로 불가능한 일이다.● 한편, 정부 제출 법안과 의원 발의 법안의 처리율이 큰 차이를 보인다.- 19대 국회의 경우 정부가 제출한 법안은 총 1,093건, 이 중 반영된 법안은 803건으로 처리율이 무려 73%에 이른다. 반면 의원 발의 법안은 16,728건 중 6,626건이 처리됐다. 겨우 40%에 불과하다. 국회의원들이 해당 상임위원회 소관의 모든 법률에 대해 전문성을 가질 수는 없다. 그렇다 보니 정부 제출 법안의 경우 충분한 검토와 전문성을 갖추었다고 판단해 깊이 있게 논의하지 않고 통과시키는 경우가 많다.3. 원인과 대안● 지금까지 살펴보았듯이, 우리나라 국회는 너무 많은 법안을 처리하고 있다. 급변하는 현대사회와 함께 법률의 변화도 필요하다. 하지만 시행령이나 규칙이 아닌 '법률'이 매달 개정되는 것은 법의 안정성 측면에서 바람직한 법치국가라고 할 수 없다.● 외국과 비교해 상대적으로 많은 법안이 발의되고, 더욱 증가하고 있는 배경에는 당 내·외에서 이루어지는 양적 평가 중심의 국회의원 의정활동 평가 방식이 원인이다.- '국정감사NGO모니터단' 등 각종 단체의 평가 외에도 머니투데이 the300 등 언론사에서도 국회의원의 의정활동에 대해 평가하고 순위를 매긴다. 그러나 많은 수의 법안에 대해 질적 평가를 적용하기에 어려움이 따른다. 결국 양적 평가 중심으로 이루어질 수밖에 없다.- 국회 사무처에서도 법안 제출 건수, 가결 건수, 회의 출석률 등을 기준으로 "입법 및 정책개발 우수의원"을 선정·시상한다.- 또한 의원들의 입법 실적은 공천심사 과정에도 반영된다. 20대 국회의원 선거를 위한 공천과정에서 더불어민주당 의원 10여명이 탈락했다. 다른 요인도 고려되었으나 회의출석률과 법안발의 및 처리 건수 또한 매우 주요한 평가의 한 요소였다.- 이와 같은 상황에서 의원들은 법안을 많이 발의해야 하고 처리시킬 수밖에 없다. 그 결과, 자구수정, 양형조정 등 처리될 가능성이 높은 법안들을 다수 발의하게 되는 것이다.- 조선비즈(2016.06.01.)에 따르면, 2013년 7월부터 개정된 민법으로 인해 금치산자, 한정치산자의 용어변경이 필요해짐에 따라 19대 국회에서 이와 관련된 법안이 255여건, 법정형 정비 법안 330여건이 발의됐다. 또한 대안반영폐기를 통해 가결률 실적을 높이기 위한 방법으로 정부 제출 법안과 비슷한 내용의 '베끼기 법안'을 발의하는 경우도 있었다.- 국회의원 의정활동에 대해 질적 평가 중심으로 개선할 필요가 있다.● 지금의 법안심사는 졸속심사에 가깝다. 짧은 심사 기간 동안 너무 많은 법안을 처리하고 있다. 과다 법안 발의의 문제점은 실적을 쌓기 위한 '한건주의' 발의로 인한 법안 내용의 질적 저하다. 그렇기 때문에 무엇보다도 발의된 법안들에 대한 신중한 심사가 이루어져야 한다.- 이를 위해서는 법안심사소위를 상설화해야 한다. 회기와 무관하게 법안 심사를 할 수 있도록 해 충분한 논의 기간을 가질 필요가 있다.- 여러 부처를 소관하는 상임위원회의 경우, 법안심사소위를 복수화하는 것도 제출된 법안에 대해 좀 더 세밀한 검토를 할 수 있는 방안이다.- 마지막으로 유관 법률의 통합심사를 해야 한다. 지금의 법률 심사는 동일한 법에 대한 개정안들을 묶어 병합심사 하는 방식으로 이루어진다. 비슷한 내용이더라도 다른 법률의 내용일 경우에는 함께 논의할 수 없다. 예를 들어, 보훈처 소관 법률에는 독립유공자, 고엽제전우회 등 각종 보훈 대상자와 관련된 법률들이 있다. 각각의 법에서는 모두 보훈 수당과 관련된 내용을 담고 있다. 그러나 법률별로 병합심사를 하기 때문에 독립유공자의 보훈 수당 개정안은 '보훈 수당'이라는 동일안 내용이지만 고엽제전우회의 보훈 수당 개정안과 함께 논의되지 않는다. 그 결과 각각의 보훈대상자별로 수당 산정이 제각각이다. 형평성 문제가 항상 제기될 수밖에 없다. 이런 문제를 보완하기 위해 단순히 법률별로 개정안을 병합심사하는 방식이 아니라 유관 법률일 경우 종합적 법률심사를 할 수 있도록 심사 방식을 개선할 필요가 있다. #더미래연구소 #더미래 #THEMIRAE #19대 국회 평가 #입법 실적 이 기사는 생나무글입니다 생나무글이란 시민기자가 송고한 글 중에서 정식기사로 채택되지 않은 글입니다. 생나무글에 대한 모든 책임은 글쓴이에게 있습니다.
