2007년 사회적기업 육성법이 통과된 이후 5년여의 시간이 흘러, 제2차 5개년 사회적기업 육성에 대한 새로운 기본계획 수립을 논하는 시점이 되었습니다. 이에 사회적경제리포트에서는 '혁신, 지역, 사회적기업가 정신, 맞춤형 지원, 공공시장, 사회적투자, 거버넌스'라는 7가지 키워드 중심으로 앞으로의 사회적경제 생태계 조성의 방향성을 알아보고자 합니다.
사회적기업 육성법 NO! 사회적기업 지원법 YES!
- 제2차 5개년 사회적기업 육성 기본계획 수립의 7가지 성공 키워드 (2)
4. 맞춤형 지원 : 소셜미션 제고, 비즈니스 발전단계를 고려한 맞춤형 지원이 필요하다
정부 정책은 "발굴, 예비, 인증"으로 구분되어 지원되고 있다. 행정적으로는 의미가 있겠지만, 개별 사회적기업이 처한 경영이슈는 창업기와 성장기 등 발전단계나 "복지형, 혁신형, 성장형" 등 소셜미션 유형에 따라 다르다. 따라서 경영 지원 정책은 행정의 관점이 아니라, 발전단계나 소셜미션 유형에 따라 달라져야 한다. 또한 소셜미션에 대한 개선 지원이 거의 이루어지지 못하고 있고, 인증요건 적합 여부만이 관리되고 있을 뿐이다. 맞춤형 지원이 필요한 이유다.
먼저 소셜미션 개선과 관련해서 최근 "한국사회적기업중앙협의회"에서는 <윤리경영과 사회적기업>이란 세미나가 열렸다. 사회적기업 내부에서도 자정능력 부재에 대한 우려가 크다는 것을 보여준다. 사회적기업은 본질적으로 윤리기업일 수 밖에 없음에도 불구하고, 왜 이런 우려가 나오는 것일까? 소셜미션의 진정성에 대한 우려가 있는 사회적기업이 나타나고 있고, 실제 사업 수행 시 비즈니스와 미션간의 갈등상황이 자주 발생하지만 실제 사업수행의 어려움 때문에 소셜미션과 관련된 고민에 집중할 수 없을 뿐만 아니라, 기업가를 제외하고 구성원들의 미션에 대한 이해도가 매우 낮기 때문이다. 그래서 교육, 환경, 문화, 약자보호, 청년, 지역 등 해결하고자 하는 의제별로 사회적기업의 네트워킹 행사나 시민사회와의 공동 세미나 등을 열어 소셜미션에 대한 개선 방안을 함께 찾고, 구성원간 공유를 지원하는 정책 추진이 필요하다.
다음으로 경영지원은 '발전단계와 소셜미션 유형'을 고려해야 한다. 먼저 인건비를 포함한 재정 지원은 "복지형, 혁신형, 지역형" 등 소셜미션 유형을 고려해 지원되어야 한다. 취약계층 고용 등의 '복지형' 지원의 경우에는 인건비 지원의 불가피함을 고려해 장기적 지원도 검토해야 하고, '혁신형'의 경우 인건비 지원이 아닌 시제품 개발비 지원을, '지역형'의 경우 시장 수요의 한계 극복을 위한 지역생태계 조성에도 사용이 가능하도록 사업비 지원이 필요하다. 세부적인 기준을 정하기가 어려운 측면이 있으므로, 인건비와 사업비 구분을 없애고 포괄사업비 지원도 검토해 볼 수 있다.
재정지원외 경영지원은 발전단계에 따라 이루어져야 한다. 먼저 준비기를 포함한 창업기에는 효과적인 인큐베이팅 지원이 핵심이다. 단순 공모형 경연대회를 통한 거액의 사업비 지원이나, 아카데미 방식은 시민 인식개선과 초기 발굴이상의 의미를 기대하기 힘들다. 사회적기업은 가장 난이도 높은 비즈니스이다. 사회적기업은 창업하는 사회적기업가의 비즈니스 경험이 매우 부족하고, 소셜미션과 지속가능성이라는 두 개의 의사결정기준으로 인한 혼동과 비효율, 소셜미션 실현에 따른 고비용, 지역형 등에서 보이는 시장 수요의 한계, 투자유치의 어려움, 이해관계자 리스크가 매우 커서 체계적인 인큐베이팅이 필수적이다. 사업비를 과다하게 주거나 인건비 지원 중심의 지원은 오히려 독이 될 수 있다. 반드시 필요한 부분으로 최소화 해야 한다.
영국의 대표적 사회적기업 지원기관인 "영파운데이션의 인큐베이팅 프로그램 런치패드(참고: [대어를 잡기위한 인큐베이션 전략] 한-영 중간지원조직 워크숍)"는 18개월, 스페인의 "몬드라곤"에서도 3년의 인큐베이팅을 실행하고 있는 것은 이 때문이다. 인큐베이팅은 사업자 등록을 하면 끝나는 것이 아니라, 창업 초기 매출이 발생한 이후, 월간 단위 매출이 안정적으로 발생하는 기간까지 지원이 되어야 한다. 본인의 60여개 기업에 대한 인큐베이팅 경험에 비춰보면, 통상 이 기간은 창업 준비기 6개월, 매출 창출 후 안정기까지 18개월 등 2년여의 시간이 필요하다. 소셜미션과 비즈니스 모델 수립, 팀 빌딩(Team Building), 시제품 개발, 마케팅, 현금흐름 관리, 성과관리, 필요자원 연계, 기초 창업 교육, 일상적인 경영이슈 멘토링 등 경연전반에 걸친 종합적인 인큐베이팅이 필요하다.
성공적인 인큐베이팅을 위해서는 이를 수행할 중간지원기관과 인큐베이터에 대한 장기적이고 체계적인 지원이 병행되어야 한다. 현재 유일한 인큐베이팅 사업인 '청년 등 사회적기업가 육성사업'의 경우, 가장 핵심이 되는 준비된 인큐베이터가 부족하다는 점, 1년이란 짧은 지원기간, 거버넌스 부재, 3천만원이라는 사업비의 Easy Money(쉽게 번 돈)화 우려, 과도한 행정 관리 문제에 대한 적극적인 해결 노력이 필요하다. 성장기를 직원수가 10명이 넘고, 월단위 매출이 손익분기점에 가까운 기업이라고 보면, 체계적인 경영관리, 인사관리 시스템 구축, 대형 고객 발굴, 신규 사업 확대, 투자 유치, 위험관리 이슈가 중요하다.
이 가운데 투자 유치와 시장 확대 문제는 사회적투자와 공공시장 확대 지원이 요구되는데 이는 뒤에 좀 더 자세히 이야기할 예정이다. 이를 제외한 남은 지원은 경영시스템 구축과 성과관리, 신사업 전략 수립 등을 위한 컨설팅과 CEO 및 중간관리자 교육, IT경영지원 시스템 구축 및 신제품 개발을 위한 기술 인프라 지원으로 볼 수 있다. 교육과 기술 인프라 지원의 경우 앞서 말한 것처럼 지역 단위에 지원 체계를 구축해야 한다.
컨설팅은 전략 수립과 이후 모니터링이 병행되어, 제안한 해결 방안이 실제 기업 활동에 적용될 수 있도록 지원해 나가야 하며, 소셜미션의 진화와 비즈니스 혁신을 함께 해결해야 한다. 이를 위해서는 중간지원기관 혹은 당사자 조직 내에 전문 컨설턴트 육성이 필요하다. 극도로 어려워 지고 있는 영리 컨설팅 시장 환경과 사회적기업의 컨설팅 수요 증가로 인해 기존 영리 컨설팅 업체의 참여가 늘어나고 있으나, 이에 대한 우려도 크다. 기존 컨설팅 관행상 결과보고서 이후 모니터링 지원에 한계가 있고, 사회적기업에 대한 이해 부족으로 컨설팅의 핵심인 기업과의 소통이 어려워 실제 성과를 만들어 낼 수 있을지, 현재의 컨설팅 예산구조의 한계상 역량을 갖춘 회사내 컨설턴트가 참여할지 의문이다. 무엇보다 경영지원 뿐만 아니라 소셜미션에 대한 컨설팅이 필요한데 이는 거의 불가능할 것이다. 그래서 일정한 조건을 갖추고, 중간지원기관과 당사자 조직이 추천한 사람에 대해 6개월 이상의 장기 교육을 지원해서 컨설턴트로 육성하는 방안을 검토할 필요가 있다.
5. 공공시장 우선 구매 활성화 : 시장 확대를 위한 가장 효과적인 정책
정부 정책을 통한 사회적기업 시장 확대 방안은 공공시장 우선 구매 활성화가 가장 효과적인 정책이다. 홍보 박람회나 윤리적 소비 켐페인 등의 행사를 통한 지원은 홍보용으로는 몰라도, 성과를 내기에는 그 한계가 명백하다. 그렇다고 해서 개인 소비자나 기업을 고객으로 하는 시장에서 사회적기업에게 인위적으로 특혜를 주는 것은 형평성이나 기준을 정하기가 매우 어려운 문제가 있기 때문에, 글로벌 시장 진출에 대한 지원을 해주는 정도가 유의미할 것이다. 그렇다면 결국 가장 효과적인 정책은 100조원이 넘는 정부 공공시장의 우선구매 활성화다.
정부는 실제 공공기관의 사회적기업 제품 우선 구매 지원, 재정지원일자리 사업 참여를 촉진하는 등의 제도 개선을 추진하고 있으나, 강제조항이 아니어서 실적이 기대에 크게 못 미치고 있다. 그런데 8월부터는 공공기관의 평가 지표에 사회적기업 제품이나 서비스 구매 실적이 포함되게 되어 개선이 기대되고 있다.
이 외에도 영국의 경우처럼 사회적가치 실현 성과에 대해 공공구매시 가산점을 부여하는 방안과 계약법상 사회적기업의 우선구매가 가능하도록 하는 제도 개선을 적극적으로 검토해야 한다. 사회적기업도 공공구매에 대한 이해도를 높여 제공된 기회를 놓치지 말아야 한다. 다만 공공기관에서는 사회적기업 제품의 품질과 납기, 양산의 문제를 우려하고 있다. 실제 모 기업이 인증 사회적기업에 대해 MRO 부문 제품에 대한 전수조사를 한 결과 제조 기업의 10% 정도만이 영리 경쟁사 대비 구매 가능한 품질을 갖추고 있었다고 한다. 이 문제는 공공기관의 구매 수요를 공개하고, 이를 통해 신규 제품 개발이나 양산 계획 수립, 시설 투자 등을 사회적기업이 적극적으로 추진해 해결해 나가야 할 것이다. 하지만 먼저 공공의 추진의지가 더 중요하다.
공공의 의지가 확인되면 사회적기업에서도 투자유치를 통한 설비 확대 및 역량 강화를 적극적으로 추진할 것이다. 최근 서울시에서는 500억 규모의 사회적기업 공공구매 목표를 설정하고, 온라인쇼핑몰을 오픈하는 등 사회적기업의 공공구매를 확대하고 있다. (참고: 한국경제 "서울시 사회적기업 생산품 500억까지 구매확대"내년에는 더 큰 폭으로 확대할 것을 계획하고 있으며, 공공구매 지원센터 등 효과적인 유통채널도 함께 고민하고 있다. 기존 실적보다 3-4배는 많은 목표여서 우려가 많았지만 하반기까지 목표 달성이 불가능하지 않다고 한다. 추진 의지가 중요함을 반증한다.
6. 사회적투자 _ 단기 성과보다 사회적 투자 시스템과 거버넌스가 중요
최근 정부가 조성한 사회적기업 관련 모태펀드나, '에스오피오오엔지(Sopoong)'의 투자 실적이 3건이 넘지 않는 매우 부진한 실적을 낸 이유는 무엇일까? 개선이 되었다고는 하지만 사회적기업의 현실에 맞지 않는 '벤처캐피털(Venture Capital, VC)' 방식의 투자 조건, 사회적가치 평가 기준 모호, 사회적기업의 투자 준비 부족, 투자를 받을 만한 사회적기업 자체가 적은 것이 주된 이유이다. 서울시에서 추진 중인 3천억 규모의 사회투자기금도 앞서의 문제에 대한 해결방안은 아직 모색 중인 듯 싶다.
그런데 냉정하게 바라보면, 과연 영리의 벤처캐피털 방식을 넘지 못하는 사회적 투자 방법론이 사회적기업에게 적절한 방법론인지 생각해 볼 필요가 있다. 대기업에서 투자를 담당했고, 한 때 사회적기업에 참여했다 지금은 벤처 캐피털리스트(Venture Capitalist)가 되어 있는 회계사에게 사회적기업가를 위한 투자 유치 방법에 대한 교육을 제안한 적이 있다. '함께일하는재단'에서 청년사회적기업을 인큐베이팅 하면서 사회적기업가들이 투자에 대한 이해와 준비가 부족해 벤처 캐피털리스트와의 투자 협상에서 어려움을 겪는 것을 보았기 때문이다. 그런데 그 회계사는 사회적기업이 벤처캐피털로부터 투자를 받는 것에 대해 매우 부정적이었다. 어떤 형태든 벤처캐피털이 갖고 있는 단기 투자 이익 극대화라는 기본적인 속성과, 지분투자가 갖는 위험성에 대해 누구보다 잘 알고 있기 때문이었고, 특히 지역형 사회적기업의 경우 시장 규모가 작아, 투자 받기 조차 어렵다고 생각했기 때문이었다. 현재 극소수의 엔젤투자자(Angel Investor)*들이 사회적기업 지원을 고민하고 있지만, 아직까지 구조적 변화를 만들기는 역부족이고, 바람직한 영리 방식의 투자 모델을 만드는 것은 근본적으로 쉽지 않은 문제이다.
결국 기존 영리방식에 사회적가치평가를 추가해 개선하는 방식이 아니라, '거버넌스'에 기반한 방식이 사회적가치와 재무적 성과를 동시에 추구하는 사회적투자에 적절한 방식이라고 생각한다. 이 점에서 "사회영향력채권(Social Impact Bond)"이 새로운 대안으로 평가받고 있다. 2010년 영국 피터버러(Peterborough)시市에서 최초의 프로젝트가 시행된 이후, 미국 메사추세츠(Massachusetts)주州, 캐나다, 호주, 아일랜드를 포함해 많은 나라에서 사회혁신채권을 주목하고 있다. 기본적으로 사회영향력채권은 민관 협치를 통해 재범방지, 노숙인 자활, 가출 청소년 등의 어려운 문제를 해결해나가는 성과기반의 보상프로그램(Payment by outcomes)이다.
영국 피터버러시의 경우 단기 복역 남성 재소자들의 재범률을 평균재범율 대비 7.5% 낮추는 것을 목표로 하고, 이를 위한 공공서비스를 제공할 중간지원조직인 the One*Service는 시의 지급보증을 전제로 17개 투자자그룹에게 사회혁신채권을 발행했다. 정부, 투자자, 중간지원조직, 수행기관, 당사자 등의 다중 이해관계자가 협치를 통해 사회문제 해결 목표를 달성하면, 정부가 투자자에게 보상을 하는 구조로서, 무려 18개월간의 준비와 6년이란 장기적인 사업기간을 통해 진행된다. 준비기간, 거버넌스, 장기적 사업기간은 정부의 사회적투자와 관련된 지원 정책이 성공하려면 어떤 원칙을 가져야 하는지를 보여준다.
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7. 거버넌스 - 지원정책 성공의 충분조건
사회적기업은 공공, 시장, 시민사회를 넘나드는 영역이고, 고용노동부 외에 다양한 부처에서 유사 업무를 하고 있어 취지에 맞는 거버넌스를 만들어내는 것은 성공의 충분조건이다. 사회적기업과 관련된 다양한 거버넌스 구조들이 만들어졌지만, 성공적이라고 평가하는 사람을 찾기 어렵다. 냉정하게 평가한다면, 형식적인 종이호랑이에 불과하다는 의견이 많다.
중간지원조직이나 당사자 조직을 행정의 하위체계로 인식하는 정부와 부처간, 부서간 칸막이 행정의 폐해를 지적하는 시민사회의 문제의식과 시민사회의 자기조직중심주의나 집행 역량 부족에 대한 행정의 문제의식은 여전히 풀어야 할 숙제다. 그러나 아무리 리더십이 확고하더라도 행정의 특성과 한계들은 변화가 쉽지 않은 구조이다. 결국 시민사회가 성찰과 혁신을 통해 얼마나 역량을 키우느냐가 거버넌스를 제대로 만드는데 가장 핵심적인 요소가 될 것이다.
그렇다면 성공적인 거버넌스 구축이란 무엇일까? 공통의 합의에 기초한 운영방식과 목표 설정, 합의를 전제로 한 의사 결정구조, 구체적인 역할과 책임 명확화, 이행 결과에 대한 공정한 평가와 피드백이 필요하고, 무엇보다 제도적 뒷받침과 함께 작은 성공 체험의 반복된 결과를 통해 사회적자본, 즉 신뢰가 쌓여야 할 것이다. 구체적으로는 고용노동부의 사회적기업, 행안부 마을기업 등 부처별로 추진되고 있는 유사 사회적기업 관련 업무와 협동조합, 마을 등 사회적기업을 넘어 새로 대두되고 있는 사회적경제 영역의 확장을 고려한 정부 조직 개편을 검토해야 한다. 장기적으로 영국의 '제3섹터청(The Office of the Third Sector)'과 같은 가칭 사회혁신부 신설을, 단기적으로는 대통령 직속의 사회적경제 특별위원회를 만들되, 이에 대한 법제 개편으로 민관 거버넌스를 통한 운영이 필요하다.
* 사회적기업 육성법 NO ! , 사회적기업 지원법 YES !
<사회적기업육성법>은 국가 주도의 생태계 조성을 상징한다. 2007년 초기 발굴과 정부 주도로 시작된 상황 상 '육성'이란 단어의 사용이 불가피한 측면이 있지만, 사회적기업은 사회적기업가와 구성원의 열정과 헌신으로 스스로의 길을 개척해 나가고 있다. 이제는 <사회적기업지원법>으로 개정을 고민해야 할 때다. '2차 5개년 계획 수립'은 향후 5년 정부 정책의 근간이다.
제안한 7가지 키워드 <혁신, 지역, 사회적기업가 정신, 맞춤형 지원, 공공시장 우선구매 활성화, 사회적투자, 거버넌스> 등이 수립 과정에 잘 반영되어 사회적기업 생태계의 질적 성장에 기여하기를 기원한다. 아마도 그 출발은 현장기업가, 중간지원조직, 이해관계자들에 대한 광범위한 의견 수렴과 합의가 되지 않을까 싶다.사회적기업가들이 현장에서 벌이고 있는 고투를 지켜보고 있으면 가슴이 뭉클할 때가 많다. 길게 보면 사회적기업 생태계는 아직 걸음마 수준이다. 5년이란 짧은 기간을 놓고, 단정적 평가를 함부로 이야기하는 경우도 있지만, 기본적으로 사회적가치와 비즈니스적 지속가능성 확보라는 두 마리 토끼를 잡는 것은 정말 쉽지 않은 일이다. 지금은 성과를 평가하기보다 성장을 위한 지원을 더 고민해야 할 때다.
2004년 캐나다 수상 폴 마틴(Paul Martin)은 "사회경제를 캐나다의 사회정책 수단의 핵심 부분으로 삼겠다. 기업가가 강한 경제에 필수적이듯, 사회적기업가는 강한 공동체에 필수적"이라고 말했다. 30년동안 세계를 지배해온 신자유주의, 주주자본주의가 더 이상 99%를 위한 대안이 아님이 객관적으로 드러나고 있는 현실에서 우리에게 시사하는 바가 크다.
글_정상훈 희망제작소 사회적경제센터장
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* 엔젤투자자(Angel Inverstor): 본래 기술력은 있으나 자금이 부족한 창업 초기의 벤처기업에 자금지원과 경영지도를 해주는 개인투자자를 말한다. 덧붙이는 글 | 정상훈 기자는 사회적경제센터장(badayuri@makehope.org)입니다. 희망제작소 사회적경제센터의 '사회적경제리포트'에서 더 많은 사회적경제의 동향을 확인하실 수 있습니다. http://blog.makehope.org/smallbiz/category/33
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