▲ 연평도 포격 사진 출처 : 연합뉴스 ⓒ 홍명근
천안함 사태에 이어 지난 11월 23일 연평도 포격 사건 이후 남북 관계는 사실상 거의 전면적으로 중단되었다. 남한 내에서, 과거 정권의 '햇볕정책'을 실패한 정책으로 규정하며 지금까지의 남북경제협력 방식의 원조가 무조건적인 퍼주기 식 이였다는 점에 문제를 지적하는 쪽에 무게가 실리고 있다.
이러한 주장에도 어느 정도 일리가 있다. 남북협력백서에 따르면 1989년 시작 당시 1,872만 달러에 불과했던 남북경협사업은 2007년에 18억 달러 수준까지 확대되는 등 연평균 30% 내외의 가파른 상승세를 보이며 양적 팽창을 해왔다. 질적으로 금강산관광, 개성공단과 같은 발전이 있었다. 그러나 남북국면이 경색되면서 남북경협상업이 거의 다 중단되었고, 북한에 정치, 경제면에서 별다른 변화를 이끌어내지 못했다는 점은 사실이다, 뿐만 아니라 남북경협자금 집행 과정에서 남한 단독의 정부출자금을 통해서 그 재원이 마련되어 재원 조달 문제가 있었다는 점과, 일부 민간단체의 사업 추진과정에서 남북협력기금을 지원목적, 관련 법령, 회계 기준 등에 맞지 않게 사용하였다는 점, 남북 열차 연결 사업과 삼지연 공항 지원 사업의 기금 낭비, 임진강 수해 방지사업에도 가시적 성과가 없다는 점, 사회문화 교류 지원사업의 경우 왕래 지원이 방북에 치우친 점, 공동행사 지원이 일부 단체에 치우쳐 균형을 상실한 점, 일회성 행사에 과다하게 비용을 사용한 점 등. 재원 관리의 투명성 문제가 붉어졌다는 점은 지적 받아 마땅하다.
다만, 현 남북대치국면에도 불구하고 남북상생협력의 최대 성과로 볼 수 있는 개성공단은 아이러니하게도 계속 유지되고 있다. 정부 당국은 12월 20일 중단했던 개성공단 통행을 하루만인 21일 허용하면서 개성공단을 통한 남북교류는 지속되고 있다. 관세청 자료에 따르면 개성공단 반출입 규모는 12억 800만 달러로 지난해 8억 600만 달러보다 62%나 증가했다. 입주기업 역시 작년 93개에서 올해 100개를 넘은 121개로 28개 늘어났다. 개성공단을 제외한 남북교역이 작년 6억 4,900만 달러보다 30%줄은 4억 6,400만 달러로 준 것에 비하면 사실상 개성공단은 이제 남아있는 유일한 남북연결통로의 볼 수 있다. 현재와 같은 남과 북의 경색에도 불구하고 남한 측에서는 입주기업의 현실적 상황 때문에, 또 북한 측에서는 3만 명이 넘는 노동자들의 직장과 달러 공급줄이라는 복합적인 문제로 서로 이러지도 저러지도 못하고 있는 상황이다. 따라서 남한 정부의 골머리를 썩이고 있다.
▲ 개성공단 출처 : 개성공단 ⓒ 홍명근
위와 같은 문제뿐만 아니라 현 남북협력기금이 남북 사회문화교류 부문에서의 지원 사업 상당부분과, 인도적 지원 사업, 경제협력기반조성 사업 등은 통상 KOICA가 추진하는 개도국 지원사업의 범주와 유사함에도 정작 ODA에 포함되지 않는 문제점도 가지고 있다. DAC 권고수치가 GDP 대비 0.7%인 점에서 OECD 국가인 남한의 GDP 대비 ODA 비중은 0.1% 조차 되지 않아 국가 경쟁력에 걸맞지 않아 국제사회의 질타 대상이 되고 있는 현실에서 안타까운 일이다.
이와 같은 여러 문제점들의 해결책으로 현재 운영되고 있는 남북협력기금의 일부를 ODA 원조로 전환 할 필요성이 한국개발전략연구소(KDS), 한국국제협력단(KOICA), ODA KOREA, 각계 전문가들을 통해 논의 되고 있다. 이 경우 앞서 제시된 여러 문제점을 해소 할 수 있을 뿐만 아니라, 현재 유일하게 운영되고 있는 남북경협사업인 개성공단의 발전에도 큰 도움이 될 것으로 전망할 수 있다. 이들은 ODA 원조 형태가 프로젝트 원조 및 프로그램 원조, 기술협력, 예산지원, 개발식량원조, 긴급재난구호, 채무탕감, NGO에 대한 지원 공공-민간 파트너십에 대한 기부금, 개발에 대한 인식환산을 위한 기금, 행정비용의 형태를 나타낸다는 점으로 볼 때 북한 원조에도 충분히 가능하다는 입장을 나타내고 있다.
특히 개성공단은 ODA 원조의 형태를 거의 모두 달성할 수 있는 ODA 전환에 가장 적합한 남북경협사업으로 볼 수 있다. 이러한 형태의 지원이 가능한 이유로 개성공단이라는 공단의 특성상 ODA 원조가 더 효율적으로 집행과 예산지원이 가능하며, 노동자들을 고용해 실제 주민들에게 도움을 주어 변화를 유도할 수 있다는 점, 지속성이 있다는 점, 북한 당국에 변화를 유도 할 수 있는 효과성이 크다는 점을 들 수 있다. 위의 이유를 통해 개성공단은 빈곤축소 지향적 변화 조장, 빈곤층에 도움이 되는 개발활동을 지속 추진, 남한의 정책적합성에 가능성이 크기 때문에 ODA 전환 시 가장 적합한 구조로 볼 수 있다.
중앙대 정치외교학과 이조원 교수에 따르면 현재 남북협력기금 사용처는 크게 경상사업과 융자사업 두 부분으로 나누어 운용되고 있으므로, 이 중 경상사업의 경우 ODA 지원 방식과 비교해서 인도적 지원, 경제협력을 위한 기반조성 사업 부분, 남북사회 문화교류는 ODA와 유사하므로 충분히 ODA 전환 가능성이 높다고 지적했다.
▲ 남북협력기금 연도별 자금별 지원현황 (2008년 8월 기준 - 단위 : 억원) ⓒ 홍명근
다만 융자사업 같은 경우는 기존 ODA와 비교해 특정 기업을 대상으로 하는 경우가 많아 ODA에 포함되기 어려운 부분이 있다. 두 부분의 금액 총액도 경상사업, 융자사업이 대략 절반가량으로 이원화하기에 적합하다. 따라서 대북원조 ODA 전환 시 경상사업은 ODA 담당 주체인 KOICA가, 융자사업은 현재의 통일부가 운용, 관리해 대북원조의 투명성과 효율성 제고, 전문화를 도모할 필요가 있다.
특히 개성공단은 이러한 ODA 전환에 따라 여성지원과, 인프라 구축, 정보통신, 기술교육에서 큰 이점을 볼 수 있다.
▲ 개성공단 ODA전환 시 이점 개성공단 ODA전환 시 이점 ⓒ 홍명근
개성공단의 노동자들은 대부분이 여성이며 이들의 대부분이 20~30대이다. '돌격대'조직의 여성들 역시 대부분 20대이며 개성공단의 여성 노동자들과 연령대, 사회적 지위가 비슷하다. 이 점은 이들에 대한 ODA 지원은 곧 장기적으로 북한 여권 신장에 큰 도움을 줄 수 있다는 점을 나타낸다. 또한 개성공단의 인프라 구축도 가능하다는 입장이다. 노동자 숙소 문제, 출퇴근 문제 등 개성공단은 공단이라는 특성상 많은 인프라 구축이 필요하다. 정보통신산업 ODA 지원 역시 가능해질 전망이다. 개성공단은 북한에서 정보통신이 가능한 사실상 유일 지역이다. 기존의 한국통신이 우선 진출해 있어 정보통신 ODA 집행 가능성이 더 높고. 정보통신이 가능해지면 입주기업의 경쟁력 확보에 크게 이바지 할 수 있다. 기술교육 역시 개성공단에 적합한 ODA 지원 방식이다. 남북경협업체 157개와 전문가 31명을 대상으로 한 KDI(한국개발연구원)의 2008년 설문조사에 따르면 개성공단 성공 방해 요인 1위가 북한 근로자의 적응력과 기능, 숙련도 부족(13.6%)으로 나타났다. 애당초 의사소통이 가능해, 작업 능력과, 효율이 높다는 점에서 우수한 노동력을 강점으로 제시했던 정부 측 생각과는 정반대의 결과로 나타난 것이다. 이에따라 개성공단의 노동 수요에 부합하는 기능인력 양성 시스템구축을 위한 기술교육 ODA는 꼭 필요하다.
이와 같은 여러 이점에도 불구하고 대북원조의 ODA 전환은 아직 논의 수준에 그치고 있다. 그 원인으로는 지금까지의 남과 북의 관계가 오로지 민족내부문제로서 취급된 측면이 강하다. 지금까지의 남북관계는 경제적, 외교적 원칙보다는 민족적, 특수적인 관계를 더 중시하였으며, 보편성보다는 특수성을 더 강조해왔다. 물론 남한과 북한이 특수한 관계라는 점 역시 중요하지만, 이러한 관계는 지난 십년이 넘도록 북한에 대한 원조가 빈곤퇴치, 북한의 변화 조장과 같은 효과에 있어 아무런 효용을 지니지 못하게 만들었다고 볼 수 있다. 현재와 같은 남북대치국면에서도 유일하게 운영되는 개성공단의 현실을 냉정히 바라본다면 이와같은 남북경협기금의 ODA 전환 논의를 주목해 볼 필요가 있다.
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