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지난 16일 일본 시마네현 의회가 '다케시마 날'(2월 22일) 제정 조례를 통과시킨 것을 계기로, 한·일 양국 간에는 물밑에 깔려있던 한·일 양국간의 문제인 어업협정의 문제와 일제피해자 문제가 다시 강하게 재현되었다. 양국간에는 현재 유례없이 긴장이 감돌고 그 해결의 실마리가 거의 보이지 않는다. 그 배경을 보면, 한일어업협정의 중심에는 독도영유권 문제가 있고, 동시에 독도의 문제는 영유권의 문제를 넘어서 일제식민지화 과정에서 일어난 역사왜곡이라는 근본적 문제가 있기 때문이다.

물론 우리나라 안에서도 어업협정에 대해서는 견해가 통일되지 않고 있다. 시민단체와 정치권이 어업협정의 문제를 독도의 영유권 훼손문제와 결부시켜 어업협정의 전면 재검토를 주장하는 데 반하여, 해양수산부와 외교통상부는 종전보다 독도 주민출입은 다소 완화하되, 어업협정의 재협상 문제에 대해서는 영유권과는 무관하다는 종전의 입장을 그대로 고수하고 있는 듯하다.

지난 3월 21일 오거돈 해양수산부 장관은 기자간담회에서 "어업협정은 배타적 경제수역(EEZ)을 대상으로 하고 있어 독도와 독도의 12해리 영해는 어업협정의 대상이 아니다"라며 "한일어업협정은 독도영유권에 어떤 영향을 끼치지 않는다"고 밝혔다. 이 글에서는 한일어업협정 재협상에 대한 해수부의 이러한 입장에 대한 논박과 향후 독도영유권을 효과적으로 확보하기 위한 위한 대응방안을 중심으로 살펴본다.

I. 재협상에 대한 해수부 주장에 대한 논박

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한일어업협정은 해수부가 독도영유권과는 무관한 순수한 어업협정이라고 아무리 강변해도 독도영유권을 명백하게 훼손한 협정이다. 해수부 주장의 문제점을 다음과 같이 지적해 볼 수 있다.

첫째로 어업협정은 독도주변 관할수역의 포기를 하고 있다. 신한일어업협정의 가장 큰 문제는 독도를 국제법상 도서로서 국제법적 지위를 완전 무시하고, 한국의 독도영유권에 결정적 훼손을 준 데 있다. 200해리 배타적경제수역(EEZ) 기선을 독도에서 긋지 못하고, 울릉도에서 왜 그었는가? 이것은 분명하게 독도를 해양법 제121조 3항에 독도는 도서(island)가 아닌 암석(rocks)으로 본 것에서 연유한다.

신한일어업협정에서 독도의 존재는 어느 규정에서도 확인할 수 없다. 독도는 배타적 경제수역은 물론이고, 그보다 더 월등한 연안국의 배타적 지위가 인정되는 영해도 갖고 있지 못했다. 심지어 독도의 육지부분조차 표시되어 있지 않다. 이러한 결과는 우리 정부 당국이 '독도분쟁은 존재하지 않는다'고 한 지금까지의 주장을 뒤엎는 것으로, 스스로 독도영유권 분쟁의 존재를 인정하고 극한 대립을 피하기 위해 취해진 조치임을 나타낸다.

이는 우리 정부가 독도가 UN해양법협약상 섬으로서 어떠한 법적 지위도 갖지 못함을 인정하였거나, 혹은 독도영유권 문제에 있어 일본의 협상력을 높여준 결과를 낳았다. 왜 우리 정부가 당시 이 협상에서 스스로 독도를 도서로서의 지위를 견지하지 못하고, 암초로서의 지위에 동의하였는지 도저히 이해하기 힘들다.

우리 정부는 신한일어업협정에서 독도가 아무런 명칭이나 위치의 표시도 없이 중간수역에 들어간 것은, 어업협정과 독도 영유권문제를 분리 처리하기 위해서 의도적으로 그렇게 처리된 것으로 독도 영유권문제는 전혀 영향을 받지 않는다고 설명하고 있다.

그러나 독도가 "인간의 거주나 독자적 경제생활이 지속가능한 섬"으로서 자체적으로 배타적 경제수역을 가질 수 있는 가치가 있는 도서임에도 불구하고, 한국은 이러한 가치를 스스로 무시하고 독도를 아무런 명칭이나 위치의 표시도 없이 중간수역에 넣어버렸다.

이로 인해 결국 독도와 그 주변수역에 관해 아무런 권원이 없는 일본에게 새로운 권리와 이익을 창설하여 수여한 것이 되는 것이며, 1952년 '평화선'을 사실상 폐기하고 독도가 발양해 내는 주변수역에 있어서의 배타적 주권적 권리를 제대로 행사할 기연을 포기한 것이 되는 것이다.

1999년 신한일어업협정상의 이 결정적인 실수가 그동안 역대정부가 어렵게 노력하고 지켜온 독도영유권에 대한 한국의 실효적 점유권을 분명하게 약화시키고 있다. 이것은 신한일어업협정 이후 일본의 정부와 민간학자들의 태도가 더욱 공세적이고, 한국정부 역시 종전보다 더 방어적으로 변한 것에서도 찾아볼 수 있다.

신한일어업협정은 독도를 도서가 아니라 암초로 규정

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둘째 어업문제와 영유권문제의 분리 주장은 근거가 희박하다. 동 협정 제15조가 신한일어업협정은 어업에 관한 협정이고, 양국의 종래의 국제법적 지위에는 영향을 주고 있지 않다고 명시했지만, 전후 맥락으로 보아 설득력이 매우 약하다. 이것은 한국의 국제법적 입장뿐만 아니라 일본의 부당한 국제법적 입장도 합법화시켜주는 것이 된다.

정부당국은 망끼에-에끌레오(Minquiers-Ecrehos)섬 사건에서 논의된 것을 들어 영토문제와 어업문제는 별개라는 주장을 하며, 신한일어업협정은 독도영유권 문제와 별개라는 주장이 있다. 그런데 이것을 오늘의 신한일어업협정 문제에 단순 적용하여 검토함에는 분명 문제가 있다. 따라서 이러한 점들을 고려하지 않고, 이 사건의 특정 문구만을 인용하여 오늘의 사건에 적용하여, 어업협정과 영토문제는 별개로, 신한일어업협정과 독도영유권은 아무런 관계가 없다고 하는 것은 적절치 못하다.

셋째, 신한일어업협정의 최대 논란거리는 어업협정 체결로 우리의 독도에 대한 영유권이 훼손되었는가 하는 것이다. 한편에서는 독도 영유권이 훼손되었다고 주장하고, 다른 한편에서는 어업협정은 어업에 관한 사항만을 다루는 협정으로 영토문제와는 상관없다고 하며 이에 반박하고 있다. 이렇게 대립이 되는 것은 어업협정과 중간수역에 대한 성격 규정이 다르기 때문이다.

위에서 검토한 바와 같이 신한일어업협정은 어업에 관한 사항만을 다루는 협정으로 보기 어렵고, 또한 동해의 중간수역 역시 제주도 남부의 중간수역과 실제적으로는 크게 다르지 않은 것으로 해석된다. 또한 설사 신한일어업협정이 어업에 관한 사항만을 다루는 협정이라고 하더라도, 그것이 독도영유권에는 아무런 영향도 미치지 않느냐 하는 것이다.

국제판례에서 영유권문제와 관련하여 실효적 지배(effective control)라는 중요한 개념이 발견된다. 이 개념을 요약하자면, 어느 국가가 문제의 영토에 대해 평화적(peaceful)으로, 실제적(actual)으로, 계속적(continuous)으로, 그리고 충분(sufficient)하게 국가의 주권을 행사·표시(display or exercise)했느냐 하는 것이다.

실효적 지배의 증거로 제시되는 것을 보면, 국가의 입법·행정·사법기관의 행위, 승인·묵인 등 일반적 외교관계 등을 비롯하여 Eritrea-Yemen Arbitration(1998년)에서처럼 "섬 주변수역에서의 행위에 대한 허가, 어선나포, 해난구조, 순찰행위, 해양환경보호행위, 개인의 어로행위, 섬의 군사초소설치, 섬과 주변에서 일어난 재판관할권행사 등등"도 고려되고 있다.

독도영유권문제로 인한 중간수역의 설정은 우리의 독도에 대한 계속적·평화적 지배에 악영향을 끼쳤으며, 또한 협정상 독도가 어떠한 배타적 지위도 인정되지 받지 못했음은 독도에 대한 우리의 실제적이고도 충분한 지배를 훼손케 하였다. 이를 볼 때 신한일어업협정의 체결이 독도에 대한 우리의 실효적 지배에 부정적인 영향을 끼쳤음을 부인할 수 없다.

넷째, 어업협정은 독도의 속도로서의 지위를 약화시키고 있다. 독도를 '중간수역'이라는 애매한 수역에 가두어 두고, 울릉도의 속도(屬島)로서 독도의 지위를 단절시킨 것이다. '속도이론'은 한국의 전통적인 역사적 권원(權原)의 핵심이다. 우리가 독도영유권을 주장하는 근거 중 가장 크게 작용하는 것은 독도가 울릉도의 부속도서로서 울릉도와 매우 밀접하게 지리적 역사적 관련성을 가지고 있다는 것이다.

국제판례에서도 독도와 같이 작고, 오랫동안 불모의 섬으로 남아 있었던 섬의 경우, 이웃하는 큰 섬과의 지리적·역사적·법적 관계를 통해 그 영유권의 귀속주체를 확인하고 있다. 이렇게 볼 때 울릉도와 독도가 다른 수역에 놓였다는 것은 독도가 울릉도의 부속도서임을 부정하는 한편, 우리의 독도영유권 주장근거에 치명적인 영향을 미친다고 할 수 있다.

II. 한일어업협정의 재협상에 대한 대응 방안

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그러면 우리는 이번에 이 문제를 어떻게 대응 할 것인가? 기존의 연구에 의하면, 독도의 역사적 연혁과 독도영유권에 대한 일본주장의 부당성과 신한일어업협정 이후 독도의 지위를 분석해볼 때 다음과 같은 우리의 대응방안을 지적해 볼 수 있다. 특히 한국정부가 1997년 이후 지금까지 취해온 무시정책은 일정기간동안 한일관계에서 국익을 고려하여 기여한 면도 있었다.

그러나 최근에 일본이 미일군사동맹화, 일본사회의 지나친 우경화 및 군사대국화의 가속화에 기초하여 독도문제에 대해서도 매우 공세적이고 전략적 접근하고 있는 점을 주목하고, 그리고 2000년 6.15 남북공동선언 이후 한반도 정세의 변화를 종합적으로 고려하여 볼 때 한국의 무시정책도 그 한계점에 도달하였으며, 좀더 적극적 정책으로 전환할 시점에 도달하였다고 본다.

첫째, 정부차원과 민간차원과의 분리 접근이 필요하다. 독도문제에 대해 정부차원의 대응과 민간차원의 대응을 분리하여 역할분담을 하는 것이 좋다. 정부의 대응은 현행 무시정책에서 좀 유연한 정책을 유지하되, 정부보다 자유로운 위치에 있는 단위체, 즉 학자, 언론인, 국회, 정당, 시민단체들은 독도문제에 좀더 공세적인 접근을 취하는 것이 좋다. 이제부터 정부는 종래처럼 흑백논리로 정부 이외의 사회단위체의 공세적 독도문제 접근까지를 제지하거나 막지 말아야 한다.

둘째, '독도영유권대책협의회' 형태의 특수법인 설립을 통한 체계적 대응이 필요하다. 정부는 가칭 '독도영유권대책협의회'라는 특수법인을 만들어 이 특수법인에게 국가적 차원에서 지속적으로 지원함으로써, 이들이 국내외 관련자료를 수집, 정리하여 체계적으로 연구 분석하여 독도문제에 대해 외부적으로 대응책을 마련시키는 것이 좋을 것이다.

정부를 대신하여 동 협의회가 일본의 공세적 전략과 국제여론을 움직이는데 치밀하게 지속적으로 대응하는 것이 효과적이라고 본다. 이 협의회는 국제사회와 독도문제를 정확하게 모르는 일본의 젊은 세대와 양심적이고 진보적인 국회의원 및 시민단체와의 적극적인 교류를 통해 국제여론을 올바르게 유도할 필요가 있다. 외국의 한 예로서 도서 분쟁과 관련하여 활동을 하고 있는 단체로서 일본의 북방영토문제대책협회나 영국의 포클랜드 지원단체가 있다.

셋째, 일방적 국내적 조치 및 관할권 확대조치 실행을 착실하게 해야 한다. 정부는 일본과 상의하지 않고도 한국정부 단독으로 일방적으로 취할 수 있는 '일방적 국내적 조치' 및 관할권 확대조치를 통해 권원을 강화해 나가는 것이 좋겠다. 이것은 국제법적으로 현재의 독도의 실효적 점유를 더욱 확실하게 할 수 있다.

물론 이 일방적 국내적 조치가 상대국에 대해 대향력을 가지려면 사실의 공지성, 실효성과 정당성, 그리고 신의성실의 원칙을 갖출 것을 요구하고 있다. 예를들어 독도를 기선으로 하는 영해 12해리, 접속수역 24해리를 선포하는 국내법 조치를 확실하게 취하는 것이다.

'독도개발특별법' 등 통해 실효적 점유조치 제고해야

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그리고 2004년 국회에서 폐기된 '독도개발특별법'도 정부가 막을 것이 아니라 신속하게 통과시켜 실효적 점유를 제고시키는 국내법적 조치를 착실하게 밟아나가야 할 것이다. 물론 이러한 일방적 국내조치의 경우에 양국간에 체결되어 있는 한일어업협정을 어떻게 처리할 것인가 하는 문제에 대해서도 사려 깊은 조치가 있어야 할 것이다.

넷째, 유리한 국제여론 성숙시 어업협정개정 재협상을 요구해야 한다. 위의 민간 레벨의 단위체의 활동으로 국제여론이 매우 유리하게 조성돼 한국의 협상력이 강화되었을 경우, 정부차원에서 1999년 신한일어업협정의 개정협상을 동 조약에 근거하여 정식으로 제의해 볼 수 있다. 개정방향은 독도의 한국영유권을 손상시키는 애매한 규정을 모두 삭제하는 쪽으로 해야한다. 혹은 문제된 조항에 대해 부속해설합의서 체결을 통해 영유권훼손 요소를 삭제할 수도 있다.

다섯째, 일본의 이중적(二重的) 영토전략에 철저하게 대비해야 한다. 일본은 자기들이 갖고 있는 남의 영토(센카큐 열도)는 실효적 지배를 단단히 하고 있으면서도, 남이 갖고 있는 자기네와 연관된 영토(북방 4도 및 독도)에는 계속 권원(權原)을 주장하여 흠집을 내자는 것이다.

우리는 일본의 이러한 영토전략과 일본측 문헌도 충분히 연구하고, 일본 측 주장에 대한 반박논리 개발을 위해 국제법적으로나 역사적으로 일관된 연구를 지속해야 할 것이다. 우리의 주장을 객관적으로 뒷받침 할 수 있는 사료 및 각종 증거를 확보하고 그에 바탕을 둔 법 논리 개발을 하는 작업이 필요하다.

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마지막으로 남북한 공동대응 협력방안을 모색해야 한다. 독도문제에 대한 남북한간의 협력방안을 적극 모색해야 할 것이다. 독도영유권 문제는 단순한 영유권 방어차원을 떠나서 왜곡된 민족사를 바로 잡는다는 차원에서 접근해야 하기 때문에 남북한이 민족의 공동이해를 충분하게 가질 수 있다. 그 이유는 독도문제는 1905년 이전에는 큰 문제가 없었는데, 1905년 일본의 한국 식민화 과정에서 역사자료를 왜곡하여 발생했기 때문이다. 이것은 최근 일본의 역사교과서 왜곡에서도 분명하게 보여주고 있다.